Первые официальные предложения по введению в ЕС трансграничного углеродного регулирования, опубликованные Еврокомиссией в июле текущего года, затронут в том числе крупнейших российских экспортеров, поставляющих в ЕС товары, при производстве которых происходят выбросы парниковых газов. Несмотря на то что проработка заявленного формата затянется надолго, российскому бизнесу придется несладко — в отсутствие национальной системы ценообразования на углерод ему не удастся избежать платежа в европейский бюджет. Если финальный текст проекта останется неизменным, Россия может поспорить с ЕС в ВТО. Решение каких вопросов определит перспективу спора, “Ъ” рассказали заместитель руководителя практики экологии и технического регулирования Адвокатского бюро ЕПАМ Анастасия Бойцова и советник практики международного торгового и таможенного права АБ ЕПАМ Владимир Таланов.
Ценообразование нуждается в ясности
В последние месяцы вопросы декарбонизации оказались в центре внимания из-за опубликованных в июле планов Еврокомиссии ввести так называемый трансграничный углеродный сбор. По самым консервативным расчетам, введение сбора приведет к потере российскими экспортерами не менее €1,1 млрд в год. Первоначально сбор планируется взимать при импорте в ЕС только ряда товарных групп, объявленных ответственными за наибольшие объемы выбросов парниковых газов. Среди них — цемент, черные металлы и сталь, включая трубы и рельсы, удобрения. Это только первый шаг: Еврокомиссия обещает, что перечень продуктов будет расширяться. На очереди — нефть, нефтепродукты и весь спектр электроэнергии, а затем схема должна распространиться на все товары без исключений. Налаживание механизма займет годы, но российский бизнес определенно оказывается в числе самых пострадавших: по оценкам Еврокомиссии, наибольшая сумма сбора будет собрана с российских товаров и будет превышать совокупные суммы, полученные от производителей из Турции, Украины и Великобритании, следующих далее в списке крупнейших импортеров, подпадающих под сбор продукции.
Технически проект предлагает не введение нового сбора, а обязанность импортеров покупать углеродные сертификаты при импорте товаров в ЕС, рассчитываемых от объема выбросов парниковых газов при производстве товара, как это сделано в действующей в ЕС Системе торговли квотами (ETS). Сегодня цена сертификатов составляет около €50 за тонну и, по различным оценкам, к 2030 году превысит €70. С 2023 года импортеры будут отчитываться об объеме выбросов при производстве продукции, а с 2026-го — уже уплачивать сбор.
Формально проект пока не принят, итоговый текст должен быть утвержден Европарламентом и Европейским советом. Условия сбора могут измениться: ранее Европарламент предлагал включить в периметр сбора более широкий перечень товаров и вовсе исключить переходные периоды. Но вероятнее всего, предлагаемую концепцию одобрят, а изменения если и будут, окажутся техническими. Пока не ясны методология оценки выбросов за пределами ЕС, порядок отчетности, не создан соответствующий уполномоченный орган ЕС — все эти вопросы входят в повестку уже ведущегося диалога между Россией и ЕС, и в этой части российский бизнес должен держать руку на пульсе.
Проект Еврокомиссии прямо допускает право экспортера зачесть цену на углерод, которую он заплатил у себя дома. Для этого необходимо, чтобы в родной юрисдикции экспортера действовал ясный механизм установления «платы за углерод»: система торговли выбросами или углеродный налог. В России такого механизма на сегодня нет. Принятый в июле ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» не предусматривает непосредственной платы за выбросы. Могут ли предложенные законом механизмы быть полезны для сокращения углеродного сбора при импорте в ЕС? К сожалению, шансы пока невелики.
Еврокомиссия настаивает на ясной внутренней «цене на выбросы», чтобы ее можно было учесть при импорте в ЕС. Понимая это, в прошлых редакциях законопроекта Минэкономразвития предлагало ввести именно механизм ценообразования на углерод, но на всех стадиях обсуждения проект подвергался критике со стороны бизнеса, не оценившего предложение о введении нового платежа в российский бюджет. С учетом проекта Еврокомиссии неотвратимым становится понимание, что в отсутствие национальной системы ценообразования на углерод российским экспортерам не миновать платежа в бюджет, но это уже будет бюджет ЕС.
Это поняли и в Китае, где в текущем году была запущена национальная система углеродной торговли и в июле прошли первые онлайн-торги квотами на выброс парниковых газов. Никому не хочется платить дополнительные налоги, но введение отечественной системы ценообразования на углерод — механизм, который позволит сократить негативные последствия от европейского регулирования также и потому, что поступающие в бюджет суммы могут направляться на поддержку крупнейших плательщиков сбора.
Тарас Рабко, партнер, руководитель практики экологии и технического регулирования АБ ЕПАМ:
«Решающее значение в этом смысле могут иметь результаты эксперимента по установлению особого регулирования выбросов парниковых газов в Сахалинской области. Эксперимент предлагает введение платы за выбросы, пусть и в усеченной форме. Методики и условия эксперимента еще нужно донастроить, но предложенная система имеет больше шансов быть признанной ЕС и в перспективе может быть масштабирована на федеральный уровень».
Разные взгляды на поглощение
Также, по мнению многих российских экспертов, иностранные партнеры в недостаточной степени учитывают поглощающую способность российских лесов. Учет поглощающих способностей экосистем действительно признается Рамочной конвенцией ООН об изменении климата, но, как бы то ни было, Еврокомиссия его в опубликованный проект не включила. Комиссия заявляет, что при введении сбора стремится не столько к «углеродной нейтральности», сколько к сокращению самих выбросов, и в этом у ЕС и России серьезные разногласия.
Упрек Еврокомиссии на первый взгляд кажется несправедливым: Россия тоже планирует к 2030 году снизить объем выбросов на 70% относительно уровня 1990 года, который был для страны годом максимального уровня выбросов, после чего спад производства привел к их резкому сокращению. И за последние 20 лет эти показатели никогда не превышались даже без значительных затрат российских производителей. Более того, в проекте национальной стратегии России по низкоуглеродному развитию до 2050 года основной акцент сделан не на снижении выбросов, а именно на увеличении их поглощения. Западные партнеры, инвестирующие в сокращение выбросов при росте объемов производства, зачастую воспринимают акцент на поглощающих способностях как попытку отложить модернизацию технологий и реальное сокращение выбросов. Российская сторона возражает, что уже заплатила за это снижением ВВП и уровня жизни граждан, а более высокий углеродный след в России неизбежен из-за климата, масштабов страны и транспортной логистики.
Проект Еврокомиссии действительно не основан на подходах ООН в отношении поглощающих способностей экосистем. Вместе с тем репутационно проект выстроен в логике стимулирования «реального сокращения выбросов», от которого Еврокомиссия будет отходить неохотно.
На сегодня из стран ЕС только Нидерланды признали юрисдикцию Международного суда ООН в отношении споров по применению Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Россия юрисдикцию Суда по конвенции пока не признала. В отсутствие других соглашений Международный суд ООН может оказаться единственной судебной инстанцией, способной оценить справедливость недостаточного учета поглощающей способности российских экосистем и вынести обязательное для сторон решение.
С Евросоюзом придется поспорить
Наконец, Минэкономразвития России не исключает спор с ЕС в ВТО, если в финальный текст проекта не будут внесены изменения. Говорить о том, как именно может выглядеть такой спор, пока преждевременно: многое будет зависеть от итоговых условий функционирования сбора. Пока же очевидны две наиболее острые проблемы.
Первая — это судьба так называемых бесплатных углеродных сертификатов, которые предоставляются европейским производителям. По разным оценкам, бесплатные сертификаты на выбросы в рамках ETS получают европейские производители, на долю которых приходится от 75% до 90% всех регулируемых выбросов на территории ЕС. Еврокомиссия предлагает ежегодно снижать количество таких сертификатов на 10% с их окончательным исключением в 2035 году. Но как будут работать бесплатные сертификаты в переходный период? Будут ли они распространяться на товары, в отношении которых уже будет взыматься сбор при импорте? От решения этих вопросов во многом будет зависеть перспектива потенциального спора.
Вторая — это выборка товаров, в отношении которых с 2026 года вводится сбор. По мнению Еврокомиссии, эти товары являются наиболее углеродоемкими. Однако львиная доля выбранных товаров имеет именно российское происхождение. Правила ВТО прямо запрещают дискриминацию аналогичных товаров на основании страны их происхождения. Оставляя за скобками возможные юридические трудности, связанные с толкованием понятия аналогичности товаров в этом случае, нельзя не ожидать, что ЕС будет также ссылаться на предусмотренные правилами ВТО исключения, допускающие введение мер для целей защиты «исчерпаемых природных ресурсов», жизни и здоровья людей и животных. Так, основным вопросом спора станет научная обоснованность определенного Еврокомиссией списка товаров и его объективность, а решение будет зависеть от представленных сторонами доказательств. Наконец, ЕС могут даже попробовать использовать в свое оправдание исключения для защиты национальной безопасности, и — хотя их использование не безгранично — действующий текст торговых соглашений ВТО предоставляет членам ВТО определенную свободу усмотрения при применении таких исключений.
Наконец, правила ВТО позволяют оспаривать даже те торговые меры, которые формально не нарушают торговых соглашений, но приводят к «сокращению или обнулению» выгод в части доступа на рынок другого члена ВТО. В отличие от обычных споров, их результатом не станет отмена оспариваемой меры, однако пострадавшей стороне могут присудить компенсацию. В рамках потенциального спора в отношении углеродного сбора этот путь тоже может иметь перспективы. Вместе с тем не стоит забывать, что система разрешения споров ВТО в настоящий момент переживает кризис. США продолжают блокировать назначение членов Апелляционного органа ОРС ВТО, и в итоге решения третейских групп не вступают в силу из-за их направления на апелляцию «в никуда» (так, например, сделал ЕС по спору в отношении энергокорректировок, который Россия выиграла). Даже в случае, если Апелляционный орган восстановит свою работу, рассмотрение накопившихся дел займет несколько лет, а решение, пусть и вынесенное в пользу России, может вступить в силу уже после устранения дискриминации российских товаров.
Предложенная Еврокомиссией модель углеродного сбора оказалась очень привлекательной: Канада проводит консультации по возможному аналогичному регулированию, схожий проект подготовлен группой сенаторов в США. В случае с ЕС российские производители точно оказываются на переднем фланге борьбы.
Тарас Рабко, партнер, руководитель практики экологии и технического регулирования АБ ЕПАМ:
«Несмотря на то что у России есть юридические способы обжалования углеродного сбора, проблема требует более системного решения. Необходимы и существенная внешнеполитическая работа, и готовность со стороны бизнеса действительно сокращать выбросы парниковых газов и прорабатывать адекватное регулирование углеродного ценообразования внутри России».
