В 2013 г. НП «Содействие развитию конкуренции» впервые провело оценку деятельности ФАС по всем аспектам ее деятельности. В основу была положена методика, близкая к той, что используется во Всемирном обзоре по конкуренции и на основании которой составляется рейтинг конкурентных ведомств мира. В июле 2013 г. ФАС России получила оценку «хорошо», что соответствует «3 звездам» в системе Всемирного обзора. Такую же оценку имеют антимонопольные органы, например, Польши, Швеции, Швейцарии.
Итогом исследования НП стали следующие выводы.
1. Проблема не в законодательстве, а в его применении, отмечали респонденты.
Лучше всего антимонопольному органу дается применение институтов недобросовестной конкуренции, экономической концентрации, антимонопольных требований к торгам и преференциям. Требует совершенствования применение положений, регулирующих картельные соглашения, в том числе с участием госорганов, и злоупотребление доминирующим положением.
Недостаточно совершенное исполнение норм законодательства осложняется различными подходами территориальных управлений. Например, одно управление признает допустимым вертикальное соглашение, а в другом оно может стать основанием для возбуждения дела. По аналогии с ВАС существенную роль в формировании единообразной практики может сыграть президиум ФАС. Около 85% членов НП, принявших участие в опросе, подтвердили необходимость введения этого института.
На несовершенную практику также может влиять высокая текучесть кадров в антимонопольном органе. К сожалению, сменяемость профессионального состава в территориальном управлении ФАС на 130% за один год неизбежно влияет на качество работы. С 2006 г. центральным аппаратом была проделана большая работа по популяризации антимонопольного органа и узнаваемости бренда ФАС. Многие выпускники или молодые специалисты уже знают, что строчка в резюме с указанием на работу в антимонопольном органе способствует успешному трудоустройству. Правда, по моему мнению, опыт работы в один год не может соответствовать их зарплатным ожиданиям.
Задача эта должна решаться комплексно и на правительственном уровне, а не только руководителем ведомства. И тогда несовершенная практика не будет заменяться новым законом.
2. Требуется баланс экономики и права.
Право следует за экономикой. Можно перефразировать пословицу: «Экономика полсвета обойдет, покуда право наденет башмаки». Насколько бы совершенен ни был закон, на момент его вступления в силу он уже отстает от рыночных отношений. Поэтому антимонопольное регулирование, на мой взгляд, должно стоять ближе к экономике, нежели к праву.
Если компания меняет свое поведение на рынке либо выбирает определенную модель дистрибуции, то у нее на это есть причины. В первую очередь экономические (добросовестные или нет, это уже второй вопрос). Поэтому задача любого конкурентного ведомства — изучить эти причины и оценить, способствует ли поведение или практика компании возникновению на рынке совершенной конкуренции. Если ее действия меняют правила игры на рынке, это не всегда означает нарушение конкуренции.
Согласно полученной оценке, ФАС необходимо совершенствовать применение экономического анализа, что соответствует рекомендациям ОЭСР. Важным элементом рассмотрения практически любого дела должна быть оценка влияния потенциального нарушения на конкуренцию, что невозможно без полноценного экономического анализа рынка.
Решениям ФАС не хватает экономического обоснования и мотивировочной части в целом, в которой бы ясно и полно излагалось, в чем состоит нарушение. ФАС в большей степени борется с нарушением формальных норм права, нежели конкуренции. Возможно, имеет смысл продлить сроки проведения проверок (с 3 до 6 месяцев) или рассмотрения дел (с 9 до 12 месяцев), чтобы у ФАС было время для принятия решения о возбуждении дела или по итогам его рассмотрения.
3. Не забывать об оценке влияния на конкуренцию.
В идеале вмешательство антимонопольного органа в бизнес-среду должно быть точечным, но действенным. Ведомство не должно заменять собой конкуренцию, которая сама со временем выравнивает шероховатости рыночных условий. В лучших мировых практиках конкурентные ведомства рассматривают любые нарушения через призму защиты конкуренции.
В силу множества причин ФАС еще тяготеет время от времени к защите отдельных субъектов. Планируемые изменения, направленные на исключение «эффекта дачника», подтверждают верность взятого курса. Можно предложить распространить позицию не только на отдельного потребителя услуг монополиста, но и на хозяйствующего субъекта. То есть из ст. 10 закона о конкуренции (запрет на злоупотребление доминирующим положением) исключить такое нарушение, как ущемление интересов других лиц.
Мы получили среднюю оценку, которая, на наш взгляд, может быть приравнена к «3,5 звезды» Всемирного обзора по конкуренции. Таким образом, можно сделать вывод, что у ФАС при совершенствовании практики применения действующего законодательства есть все шансы продвинуться в международном рейтинге на следующий год и получить в нем аналогичную оценку. С учетом того, что формирование практики имеет свой жизненный цикл, ожидать быстрых результатов, наверное, не стоит, но это не должно останавливать антимонопольный орган в его стремлении к развитию.
Автор - Анна Нумерова, член генерального совета некоммерческого партнерства «Содействие развитию конкуренции», советник Адвокатского бюро ЕПАМ.
