В целом: Привычка к монополии
К концу года может быть принят третий антимонопольный пакет законов, и уже готовится четвертый, а успехи ФАС в борьбе за свободную конкуренцию по-прежнему не всем очевидны. Служба решила перейти от законотворчества к конкретным жестким делам.
Маргарита Лютова
Может, сейчас мало чем удается похвастаться, но в следующем году уж точно«- так оценил успехи ФАС в установлении равных правил игры для всех в борьбе сам глава службы Игорь Артемьев, открыв III конференцию «Антимонопольное регулирование в России», организованную «Ведомостями».
Битва за нефть
Прошлый год для ФАС прошел под флагом борьбы с нефтяными компаниями, отголоски которой были слышны и в этом году. Антимонопольщики вступили в противоборство с нефтяниками в 2008 г.: «Лукойл», «Роснефть», «Газпром нефть» и ТНК-ВР были признаны виновными в коллективном поддержании монопольно высоких цен на оптовом рынке нефтепродуктов. ФАС начислила «большой четверке» штрафы на 5,4 млрд руб. (1% от оборота на соответствующем рынке, или 1-1,5 млрд на каждого). Компании «намек не поняли» и продолжили завышать цены. Тогда ФАС возбудила «вторую волну» дел, штрафы выросли до 4-6 млрд руб. с компании. После долгих судов ФАС все-таки победила в «историческом процессе» в мае 2010 г., но снизила штрафы до минимального 1% от оборота. Не пошла на мировую только «Газпром нефть» и в результате уплатила причитавшиеся 2,5% от оборота, или 4,7 млрд руб.
В феврале 2011 г. ФАС объявила «третью волну» дел: разобраться с ростом цен на топливо потребовал Владимир Путин. Несмотря на дорожавшую из-за нестабильности на Ближнем Востоке нефть, компании сразу же снизили цены. ФАС возбудила дела против «Роснефти», «Лукойла» и «Газпром нефти» за завышение цен на керосин и дизтопливо. Все три компании признали вину и устранили нарушения, размер штрафов пока не определен, но, скорее всего, будет минимальным - 1% от выручки на рынке, где выявлено нарушение. В октябре к трем рецидивистам присоединились «Башнефть» и ТНК-ВР, которые также были признаны виновными в злоупотреблении доминирующим положением.
В общей сложности нефтяники уже заплатили штрафов примерно на $600 млн, рассказал Артемьев. Но одними штрафами бороться с нефтяниками сложно. ФАС подготовила два законопроекта «Об обороте нефти и нефтепродуктов» и «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты», оба они уже внесены в правительство. Служба планирует уже до конца 2011 г. запустить Единую торговую систему, благодаря которой компании смогут продавать предписанные 15% производимого топлива на любой из бирж в рамках единой торговой сессии. Внебиржевые контракты также необходимо публиковать на бирже. Так ФАС сможет определить объективную цену. В законопроектах также определена формула расчета цены на нефтепродукты. Предлагается исходить из принципа равнодоходности поставок на внутренний и на внешний рынок (так называемый netback), для чего из цены на одной из международных площадок (например, в Роттердаме) необходимо вычесть расходы на транспортировку и экспортную пошлину и прибавить НДС и акцизы.
Премьер попросил службу разобраться с нефтяниками еще один раз - на июльском совещании в Киришах. Владимир Путин потребовал наказывать нефтяников за срыв планов по обновлению НПЗ, из-за которого весной несколько регионов столкнулись с дефицитом бензина. Нефтяникам предписали заключать четырехсторонние соглашения с ФАС, Ростехнадзором и Росстандартом с обязательствами по модернизации НПЗ. Невыполнение их условий может привести к необоснованному дефициту топлива и, как следствие, возбуждению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Соглашения включают и требование перерабатывать и продавать на внутреннем рынке в виде светлых нефтепродуктов не менее 20% всей добываемой нефти. По словам заместителя руководителя ФАС Анатолия Голомолзина, соглашения уже подписали почти все компании.
Охота на картели
Под знаком картелей заканчивается год для ФАС. Российская экономика «засорена картельными соглашениями», сетует Артемьев: «Почти в каждой отрасли у нас теперь есть признательные показания компаний, которые в этом участвуют». Компании уже стали писать инструкции, как не попасть в лапы ФАС, поделился на конференции Артемьев.
Нарушителям есть чего бояться. В декабре 2010 г. служба возбудила первое дело, расследование которого велось совместно с МВД, а часть материалов дела была получена в ходе оперативно-розыскной деятельности. Возможность проводить такие действия в отношении подозреваемых появилась у ФАС еще в октябре 2009 г. благодаря новой редакции антимонопольной статьи 178 УК. Первым картелем, который помогли раскрыть следователи, стал сговор на рынке энергетического угля. Сначала ФАС возбудила против СУЭК, «Русского угля» и «Стройсервиса» административное дело о злоупотреблении доминирующим положением, на компании пожаловалась ОГК-6.
К расследованию подключилось МВД: «Были зафиксированы телефонные разговоры, в которых участники сговора договаривались об уровнях цен, о разделе рынка по территориальному признаку», - рассказывал Артемьев. Благодаря этой информации дело было переквалифицировано как антиконкурентное соглашение. Выручка СУЭК, «Русского угля» и «Стройсервиса» от продажи угля в условиях картельного соглашения превысила 100 млн руб., незаконно полученный доход СУЭК - свыше 5 млн руб., ущерб контрагентам - также свыше 5 млн руб., сообщала ФАС. Незаконно полученные более 5 млн руб. дохода в соответствии со ст. 178 грозят менеджменту и акционерам компании сроком заключения до трех лет, либо штрафом в размере до 500 000 руб., или дохода осужденного за два года. Если же доход превысит 25 млн руб., то максимальный срок увеличивается до шести лет, а штраф - до 1 млн руб. или дохода осужденного за пять лет. Компании успешно оспорили решение ФАС в первой инстанции. Невзирая на проигрыш, служба начислила компаниям штрафы: СУЭК - 485 млн руб., «Русскому углю» - 66 млн руб., размер штрафа для «Стройсервиса» еще не определен. В октябре апелляционный суд подтвердил решение первой инстанции.
ФАС вместе с МВД раскрыла крупные картели на самых разных рынках. Уголовное дело возбуждено в отношении производителей хлора и каустической соды (среди них и компания «Каустик»): по данным ФАС, производители и продавцы хлора заключили соглашение о разделе рынка по объему продажи и составу покупателей, ежемесячно обменивались данными и даже создали координационный совет. В результате за 2010 г. цена на хлор была необоснованно повышена почти втрое, установила ФАС. В конечном счете страдает население, жаловался Артемьев премьеру: из-за сговора угольщиков растут тарифы для населения, а из-за завышения цен на хлор растет стоимость обеззараживания питьевой воды. Также были возбуждены дела на рынке овощей, лекарств и страховых услуг, рассказал Артемьев на конференции. За первое полугодие 2011 г. было возбуждено шесть уголовных дел по антимонопольной статье 178, три из них - по горизонтальным сговорам (т. е. по картелям), всего до конца года должно быть возбуждено еще девять, заявил начальник отдела Главного управления экономической безопасности МВД Тимофей Кураев, добавив, что антимонопольную статью УК необходимо либерализовать.
Дело в том, что новая формулировка ст. 178, действующая с осени 2009 г., позволяет освобождать от ответственности лишь тех, кто возместил незаконный доход. Сейчас даже те, кто захочет сдаться, не смогут этого сделать из-за несогласованности положений Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, объяснил Кураев: незаконный доход появляется у компании, а перечислить его в бюджет должно физическое лицо, т. е. ее сотрудник. Заплатить из собственных средств мало кому под силу: незаконный доход по антимонопольным делам, как правило, исчисляется десятками и сотнями миллионов рублей. Получается, что руководитель компании, сознающийся в нарушении, чтобы избавить предприятие от оборотного штрафа по административному делу, сам оказывается обвиняемым по уголовному. Начальник управления по борьбе с картелями ФАС Александр Кинёв поддержал идею. По его данным, до ужесточения правил в первом полугодии 2009 г. явок с повинной было более 500, а за девять месяцев 2011 г. - всего 20. Кураев рассчитывает, что внести поправку на рассмотрение правительства удастся в течение полугода.
От лоббизма к жестким кейсам
Картели останутся единственным видом соглашений, участники которых могут быть привлечены к уголовной ответственности. Согласно пакету поправок в закон о защите конкуренции и другие законы, а также в Кодекс об административных правонарушениях (пакет поправок получил название «третий антимонопольный»), из-под действия антимонопольной статьи УК выводятся вертикальные соглашения и согласованные действия. Уточнены и критерии согласованных действий: один из участников должен публично оповестить сообщников о своих планах. Запрещены лишь согласованные действия конкурентов, общая доля которых на рынке превышает 20%, а доля каждого из них - свыше 8%.
«Третий пакет» готовился больше года. Госдума приняла его в первом чтении в июне, во втором - в середине ноября. Ко второму чтению ФАС предлагала внести в пакет несколько поправок. Одно из нововведений, которое могло войти в обновленную редакцию законопроекта, касалось согласования торговой политики в антимонопольной службе. Компании и сейчас согласовывают свою политику, хотя процедура и не прописана. Партнер адвокатского бюро ЕПАМ Наталья Коростелева, выступая на конференции, назвала событием года дело компании «Ново нордиск», которая, проиграв в суде, опубликовала на своем сайте согласованную с ФАС коммерческую политику. «Ново нордиск» («дочка» датской фармацевтической компании Novo nordisk) - крупный производитель инсулина. Компания в начале 2011 г. получила от ФАС оборотный штраф в 85,9 млн руб. за создание дискриминационных условий для потенциальных контрагентов: компания незаконно уклонялась от заключения договоров на поставку лекарственных средств. «Ново нордиск» хотела оспорить решение ФАС, но потом заключила со службой мировое соглашение. В соответствии с его условиями компания скорректировала свою торговую политику и опубликовала ее на своем сайте. Возможность утвердить свою политику в ФАС сохранится, но в законопроект ко второму чтению эта норма все-таки не вошла, хотя ФАС планирует подготовить отдельный проект о правилах торговой практики. Дело «Ново нордиска» - прецедент: ФАС уже рассматривает торговые политики угольщиков и металлургов.
Еще одно событие года, по мнению юриста «Линклейтерз СНГ» Евгения Хохлова, - сделка «Уралкалия» и «Сильвинита». Одобрив слияние двух компаний, ФАС согласилась с образованием монополиста на рынке калия. После присоединения «Сильвинита» к «Уралкалию» в России остался всего один производитель калия, пока в 2013 г. «Еврохим» не начнет разработку своего месторождения. Монополист поставляет на внутренний рынок не более 15% своей продукции, так что создание монополии позволит нарастить экспортные доходы, объяснял Артемьев позицию ФАС. Сделка повысит конкурентоспособность российских производителей и поможет удержать рынок сбыта, говорил начальник управления ФАС Максим Овчинников: компания сможет реализовать масштабные инвестпроекты и удержаться на мировом рынке. Чтобы обезопасить российских потребитель, ФАС выставила «Уралкалию» несколько условий. По предписанию чиновников компания разработала маркетинговую политику: в ней определен порядок формирования цены для различных потребителей (производителей сложных удобрений, нефтяников, фермеров) и правила заключения договоров. «Уралкалий» также в одностороннем порядке взял на себя обязательства информировать ФАС о грядущем повышении цен на калий. Позиция ФАС в отношении «Уралкалия» показала, что служба проводит тщательный экономический анализ и предпочитает согласовывать, а не запрещать сделки с антиконкурентным элементом, отметил Хохлов. А предварительные условия, по мнению юриста, должны существовать в любых видах сделок. Правда, ФАС уже заподозрила калийного монополиста в установлении монопольно высокой цены на хлористый калий, рассмотрение дела запланировано на декабрь.
По данным ФАС, более 55% нарушений антимонопольного законодательства происходит по вине чиновников. Создание системы контроля за органами власти - самый трудный и пока наименее удачный проект ФАС, признал Артемьев. Чиновники создают барьеры для бизнеса, предоставляют преференции отдельным компаниям, берут деньги за бесплатные услуги. «Здесь мы имеем полный расцвет, - резюмировал Артемьев. - Наши начальники склонны к созданию монополий». Чтобы этот «расцвет» ограничить, одних штрафов мало. ФАС рассчитывает активнее применять дисквалификацию, первые чиновники уже лишились должности на срок от полугода до трех лет.
В борьбе с чиновниками роль ФАС действительно менее заметна, куда лучше служба справляется с монополистами, замечает руководитель экспертного совета «Деловой России» Антон Данилов-Данильян. В регионах ФАС пока недостаточно сильна, а «региональный фаворитизм» зачастую страшнее федерального произвола, продолжает он. Зато службе удается сдерживать крупный бизнес и естественные монополии, малый и средний бизнес ценит эти усилия ФАС, хотя иногда ведомству не хватает веса по сравнению с другими органами власти: и конкуренция может растаять под силовым давлением, говорит Данилов-Данильян: «До макрорегулятора экономики еще далеко».
Артемьев говорит, что время лоббизма уходит, за свободу конкуренции служба теперь будет бороться конкретными делами.
