Эксперты: усиление контроля над госзакупками - не панацея от коррупции
Госдума в весеннюю сессию примет три законопроекта, которые должны перевести на электронные торги процесс закупок, а также минимизировать случаи приобретения товара у единственного поставщика и возможности отказа от заключения контракта по итогам отборов. Проекты поправок встретили сопротивление со стороны крупнейших госкомпаний. Неоднозначно оценивают возможное принятие документов и эксперты – переход к электронным торгам на фоне кризиса и бюджетного дефицита вряд ли можно считать панацеей.
Газовики против
Сейчас на электронный аукцион приходится до 3 % закупок госкомпаний. Увеличение их доли через электронные торги на 1 п. п. поможет сэкономить 7 млрд рублей, приводят "Ведомости" слова главы Минэкономразвития Алексея Улюкаева. Бумажные процедуры оставляют возможность фальсификации – подмены документов либо преждевременного вскрытия заявок. Такие торги неудобны как заказчикам (начиная от приема и заканчивая хранением документов), так и участникам: на один конкурс в Минобороны прислали девять томов по 600 страниц документов.
Принятие законопроектов было намечено еще на минувшую осеннюю сессию Госдумы, но документы забуксовали: задержку руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев объясняет тем, что против выступили в том числе госкомпании – поправки просили скорректировать главы "Роснефти" и "Газпрома". Это подтверждается и словами первого вице-премьера Игоря Шувалова: "Наплодили большое количество карманных площадок, которые занимаются банкротными процедурами, закупками и так далее, –цитировал его "Коммерсантъ". – Системе закупок нужны "мощные и технологически оснащенные" торговые площадки, которые были бы под жестким контролем Федеральной налоговой службы и ФСБ".
ФАС уже долгое время пытается добиться расширения применения закупок в электронной форме, говорит партнер юридической группы "Яковлев и партнеры" Екатерина Смирнова: "Однако на сегодняшний день указанные изменения так и не приняты – не исключено, что это результат лобби со стороны крупных заказчиков, не желающих связывать свою закупочную деятельность более строгими требованиями ФЗ № 223".
Прозрачные поправки
Перевод торгов в электронный вид компании не пугает: например, в "Росатоме" отмечают, что 99 % всех открытых конкурентных закупок проходит в таком виде уже три года – подобная процедура "прозрачнее, быстрее, и это позволяет интегрироваться с внутренними автоматизированными системами закупок компании". У РЖД доля открытых торгов в электронной форме – 53 % от суммы конкурсных закупок. Вместе с тем участники рынка признают – ограниченное количество площадок может вызвать сложности: технический переход на новую площадку займет как минимум полгода, а это дополнительные затраты.
Предлагаемые поправки в 44-ФЗ точно повысят прозрачность проводимых закупок и, возможно, обеспечат больший доступ для компаний, не аффилированных с заказчиком, в текущих непростых экономических условиях, полагает партнер АБ ЕПАМ Анна Нумерова. Безусловно, усложнится возможность злоупотреблений и отбора "любимых" поставщиков, солидарен партнер "S&K Вертикаль" Михаил Ильин: в частности, станет затруднительно согласованно уменьшать или увеличивать цену, поскольку участники не находятся в одном помещении и коммуникация между ними отсутствует.
Побег от фальсификации
С 1 января МЭР запустил единую информационную систему (ЕИС) вместо сайта www.zakupki.gov.ru. Предполагалось, что принятие законопроекта № 623906-6 закрепит использование электронного формата закупок добровольно, а уже с 1 октября это станет обязательным. Документ, подготовленный к первому чтению, предусматривал, что поставщики, у которых есть электронная подпись, будут автоматически регистрироваться в ЕИС после проверки информации, которая есть в ЕГРЮЛ, – сейчас они вынуждены в бумажной форме предъявлять на каждую площадку необходимые документы.
Позитивный характер новелл отмечает юрист коммерческой группы VEGAS LEX Юлия Полякова: в конечном счете поправки повысят прозрачность закупок и их удобство для участников закупок – в частности, сократится срок подготовки заявок. Кроме того, законопроектом предлагается разрешить открытое вскрытие конвертов с предложениями участников, в том числе и по электронным торгам с использованием аудио- и видеозаписи. Такие нововведения, по мнению старшего юриста "Леонтьев и партнёры" Марии Волковой, позволят избежать фальсификации итогов закупки и предоставление иных документов в составе предложений от участников после истечения установленных сроков.
Сближение режима закупок
Поправки в законы о закупках госкомпаний, о банкротстве и о реализации государственного и муниципального имущества, которые, очевидно, претерпят изменения, устанавливают закрытый перечень способов закупки, уточняют требования к размещаемой информации, типовым процедурам и срокам и ограничивают число площадок. Ожидается, что с 2017 года на рынке останутся шесть игроков: "Сбербанк-АСТ", "РТС-Тендер", ЕЭТП, ЭТП ММВБ, "Российский аукционный дом" и "Агентство по госзаказу Республики Татарстан". По данным МЭР, на первых пяти электронных площадках аккредитовано около миллиона поставщиков, а всего под 223-ФЗ работает более 157 операторов.
В возглавляемом Алексеем Улюкаевым министерстве ранее настаивали на том, что новый порядок поможет участникам рынка сберечь свои средства: обычно операторы электронных площадок применяют усиленную неквалифицированную подпись – ее выдают "карманные центры", и такие "необоснованные доходы приносят площадкам до 9 млрд рублей ежегодно". Кроме того, Минэкономики планировал сделать участие в закупках бесплатным для всех игроков – сейчас по 223-ФЗ торговые площадки взимают взносы до 120 000 рублей ежегодно. Операторы площадок, согласно замыслу, будут зарабатывать за счет процентов от обеспечительных взносов или процента от продажи имущества на торгах.
Законопроект по сути является одним из значительных шагов на пути сближения режима закупок, осуществляемых по 223-ФЗ, с режимом закупок по 44-ФЗ, считает Полякова: документом предусматривается закрытый перечень способов закупок, а иные можно будет применять только в случае проведения закупок на сумму, превышающую размер, установленный правительством. "В то же время заказчики не лишаются возможности самостоятельно определять основания для проведения той или иной закупочной процедуры из закрытого перечня, – говорит юрист VEGAS LEX. – Кроме того, законопроект не содержит жесткой регламентации в отношении порядка закупки указанными способами, что позволит заказчикам в определенной степени привести их в соответствие со своими нуждами и спецификой деятельности".
Как полагает куратор рабочей группы по закупкам экспертного совета при правительстве Георгий Сухадольский, "очевидно, что масштабное изменение одновременно системы закупок государства, естественных монополий и госкомпаний приведет к существенному перестраиванию всех бизнес-процессов в этих структурах, к необходимости массового обучения персонала и заказчиков и поставщиков".
Электронные торги – не панацея
Перевод процесса закупок на электронные торги несомненно положительно отразится на процессе в целом, говорит председатель коллегии адвокатов "Старинский, Корчаго и партнеры" Евгений Корчаго, но полностью решить проблему злоупотреблений и фальсификаций, допускаемых при организации госзакупок, это не сможет: "Многие технические задания (в том числе и для аукционов, проводимых в электронном виде) заранее составляются с таким прицелом, чтобы для большинства исполнителей они оказались либо невыполнимыми, либо весьма затруднительными. Указанные обстоятельства несомненно порождают коррупционные схемы и способствуют затруднению допуска к закупкам широкого круга исполнителей, снижая добросовестную конкуренцию".
Предлагаемые изменения облегчат процедуру закупки – они смогут упростить процесс подачи и обработки всей сопроводительной документации, унифицировать отдельные процессы и значительно повысить прозрачность закупок, а фактор коррупции и махинаций с документами будет существенно снижен, уверенюрист "Делового фарватера" Павел Ивченков. Солидарен и юрист "Делькредере" Сергей Голофтеев, обращая в свою очередь внимание на то, что сложности могут возникнуть у тех заказчиков, которые имеют ограниченный опыт проведения электронных процедур.
Неоднозначно оценивает законопроекты юрист "Хренов и Партнеры" Михаил Будашевский: с одной стороны, "бумажные" процедуры торгов имеют ряд недостатков – например, необходимость подачи именно бумажных копий документов затрудняет участие в торгах для тех поставщиков, которые территориально удалены от заказчика. С другой стороны, переход к электронным торгам "вряд ли можно считать панацеей": хотя изменение формата торгов несколько осложнит деятельность недобросовестных участников процедур, электронные процедуры "тоже не лишены уязвимых мест".
Автор: Алина Ходырева
