Российский рынок государственно-частного партнерства (ГЧП) не стоит на месте: правительством принят комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. О том, как публичной и частной сторонам научиться блюсти баланс интересов, регулятору — избавить инвесторов от страха нестабильности, а инвесторам — избежать «побочных эффектов» механизма ГЧП, “Ъ” поговорил с экспертами по праву.
Выбрать между ГЧП и госзаказом: сложно, но можно
Все эксперты, опрошенные “Ъ”, сходятся в том, что государственно-частное партнерство является одним из наиболее эффективных инструментов развития инфраструктуры в стране. В условиях ограниченности бюджетных инвестиций механизмы ГЧП позволяют привлекать ресурсы частного бизнеса в сектора экономики, ранее находившиеся в исключительном ведении государства.
Оборотная сторона медали — несколько большая, по мнению юристов, сложность конструкции ГЧП по сравнению с госзаказом. В силу долгосрочного характера, использования внебюджетного финансирования и комплексности отношений между инвестором и публичным партнером договорные отношения участников ГЧП-проектов значительно отличаются от стандартных договоров госзаказа. Как полагает Владимир Соколов, руководитель практики в сфере ГЧП и инфраструктурных проектов, энергетики и природных ресурсов PwC Legal, эта сложность условна и во многом вызывается стремлением «упаковать» в одном документе гарантии защиты инвестиций, финансовые обязательства по проекту более чем с десятилетним горизонтом и ряд других вопросов.
Сложности возможны и в отношении крупных федеральных проектов, для реализации которых зачастую необходимо менять отраслевое законодательство, предупреждает Михаил Попов, вице-президент, директор имущественно-правового департамента «Галс Девелопмент». Отчасти затруднения объясняются технической сложностью самих проектов, реализуемых на базе ГЧП. При этом соглашения о ГЧП или концессии реже, чем госконтракты, становятся причиной судебных споров, отмечает партнер «Инфралекс» Максим Черниговский. Поскольку сложность договорной структуры оказывает прямое влияние на сроки подготовки и реализации проектов, целесообразность использования механизмов ГЧП в каждом конкретном случае следует оценивать отдельно. «Где-то можно обойтись и более простыми механизмами»,— резюмирует Ольга Мищенко, руководитель практики ГЧП и инфраструктуры АБ ЕПАМ. […]
Правовое регулирование: реальность опережает мечту
Рынку нужны стабильность и постоянство — в этом солидарны все опрошенные “Ъ” юристы. Четкие, выполнимые требования регулятора, однозначная судебная практика — вот что помогает участникам рынка понимать правила игры. Однако институт ГЧП в России сравнительно молод. «К сожалению, в России все еще нет четкого представления о правовой природе всех тех правоотношений, которые охватываются механизмами ГЧП. Отсюда возникает непредсказуемость в части защиты интересов участников соответствующих проектов»,— говорит Марина Гассий, заместитель генерального директора по правовому обеспечению ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». В качестве примера непредсказуемости Ольга Мищенко приводит нашумевшее «башкирское дело» (А40-23141/17), в рамках которого Федеральная антимонопольная служба ставила под сомнение возможность полной компенсации расходов частной стороны за счет платы концедента. Несмотря на резонанс вопроса и его многочисленные общественные обсуждения, законодательные изменения до настоящего момента не приняты. «Чтобы рынок развивался успешно, такого быть не должно: инвесторы любят стабильность»,— говорит Михаил Попов.
Помимо нестабильности есть и другие недостатки — в их числе Владимир Килинкаров называет: низкий уровень юридической квалификации проектных команд, недостаточную экспертизу представителей судейского сообщества, склонность правоприменителя к приоритетному учету интересов бюджета. Ситуацию может улучшить готовящийся к внесению в Госдуму правительственный законопроект о масштабных изменениях в 115-ФЗ о КС и 224-ФЗ о ГЧП. Руководящие обзоры практики Верховного суда РФ и ФАС также принесли бы пользу, считает юрист.
Юристы полагают, что большей гибкости при структурировании проектов ГЧП будет способствовать введение на разных уровнях механизма соконцедентства — в этом случае и федеральные, и региональные органы власти смогут принять участие в проекте вне зависимости от того, в чьей собственности будет находиться созданный объект. «Этот механизм будет востребован в случаях, когда бюджетные и агломерационные эффекты от реализации проекта получают как регионы, на территории которых создается инфраструктура, так и федеральный бюджет в целом»,— поясняет Лина Коршунова. Возможно, для создания возможности софинансирования ГЧП-проектов за счет средств разноуровневых бюджетов потребуются поправки в Бюджетный кодекс, добавляет она.
По мнению руководителя практики ГЧП и инфраструктуры VEGAS LEX Дениса Штирбу, в целях привлечения внебюджетных инвестиций дальнейшее регулирование ГЧП пойдет по пути детальной регламентации в законах механизмов проектного финансирования. А Максим Черниговский, наоборот, полагает, что законодательству о ГЧП не повредило бы некоторое дерегулирование: «Процедура частной инициативы нуждается в существенном упрощении для частной стороны. Дисбаланс очевиден: частной инициативы по концессионным проектам много, но предложений о заключении соглашений о ГЧП или МЧП практически нет». Юристы не прочь увидеть на рынке и возобновление международных институтов развития, особенно в качестве фондов посевных инвестиций, однако до нормализации международных отношений говорить об этом преждевременно. […]
Юлия Карапетян
"Юридический бизнес". Приложение №213 от 20.11.2018, стр. 1