Для экологической отрасли 2020 год запомнится турбулентностью. Активные суды бизнеса с органами надзора, огромные суммы возмещения по природоохранным спорам, масштабное обновление законодательства — по мнению юристов, эти факторы указывают на то, что и в следующем году компаниям придется дороже платить за экологические грехи.
Главные направления
Экологические споры объединяют сразу несколько категорий дел, рассматриваемых по различным правилам. В числе лидеров — споры, связанные с возмещением ущерба окружающей среде из-за попадания вредных веществ в почву или водные объекты: примерами служат разлив дизельного топлива, случившийся в мае текущего года на площадке одной из «дочек» «Норникеля», или спор между Староцементным заводом и Росприроднадзором из-за загрязнения почвы. Юристы отводят таким спорам особое место из-за фигурирующих в них огромных сумм возмещения.
Не остается безнаказанным и негативное воздействие на окружающую среду (НВОС): за выбросы в воду и атмосферный воздух, за размещение отходов производства и потребления компаниям также приходится платить — отсюда вытекает еще одна распространенная категория судебных дел. Уверенно множатся и конфликты, возникающие из публичных правоотношений: бизнес судится с органами экологического надзора из-за невыдачи различных разрешений и несогласия с итогами проверок и предписаний.
В отдельную категорию опрошенные “Ъ” эксперты выделили административные дела по экологическим составам, в том числе формальным, то есть не предполагающим конкретного вреда природе. Если компания не сумеет вовремя отчитаться о результатах производственного экологического контроля или выяснится, что у нее нет плана по снижению выбросов на период плохих метеоусловий, она рискует быть привлеченной к ответственности за административное правонарушение.
Особняком в общем списке стоят споры водоканалов с абонентами по поводу качества стоков. Так, водоканалы начали взыскивать плату за негативное воздействие на сети с абонентов, которые сбрасывают вредные вещества в канализацию. Обоснованием взыскания платы при этом является отсутствие установленных предельно допустимых концентраций соответствующих веществ для рыбохозяйственных водных объектов. «Хотя абоненты не осуществляют сброс в водные объекты напрямую, а платеж в пользу водоканала не является природоохранным, несовершенство правового регулирования позволяет водоканалам не только предъявлять, но и выигрывать такие иски, создавая негативную практику»,— говорит Елена Крестьянцева, руководитель практики земельного права, недвижимости и строительства «Пепеляев Групп» в Санкт-Петербурге.
Активное регулирование
2020 год можно назвать годом масштабного обновления природоохранного законодательства: количество подзаконных нормативных актов, угодивших в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности под «регуляторную гильотину», измеряется десятками.
Так, постановление правительства РФ от 18 сентября 2020 года №1496 с 1 января 2021 года аннулирует более 60 нормативных актов в сфере экологии. Отмена коснется нормативно-правовых актов в области правил паспортизации отходов I–IV классов опасности, утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, порядка предоставления отчетности в рамках так называемой расширенной ответственности производителя и многих других экологических вопросов.
Правительство РФ и Минприроды должны принять новое регулирование взамен отмененного, но вопрос, успеют ли ведомства осуществить задуманное в короткий срок, остается открытым. Кроме того, по наблюдениям партнера, руководителя группы природоохранного регулирования «Пепеляев Групп» Натальи Стениной, «регуляторная гильотина» в исполнении Минприроды зачастую сводится к практически дословному переписыванию «"старых" требований в новый акт».
Также с 1 января следующего года начнет действовать реформа законодательства о предотвращении и ликвидации разливов нефти, которая в ускоренном порядке была реализована после ЧП в Норильске. «Данные поправки обязывают компании, имеющие дело с нефтепродуктами, до 1 января 2024 года, во-первых, утвердить планы предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а во-вторых, создать достаточное финансовое обеспечение для ликвидации аварий в форме банковской гарантии, страхования или резервного фонда»,— объясняет госпожа Стенина.
Кроме того, в рамках продолжающейся «мусорной» реформы правительство взамен разрозненного прежнего регулирования утвердило единый свод требований к переработке отходов. Так, с 1 января 2021 года захоронение и сжигание твердого коммунального мусора станет возможным только в случаях, если он окажется непригодным для рециклирования, а сами объекты обращения с отходами оснастят автоматизированными системами учета поступающих отходов и продуктов их переработки.
Советник Bryan Cave Leighton Paisner Екатерина Верле считает крайне важной проходящую сейчас реформу законодательства о зонах с особыми условиями использования территорий. Суть изменений сводится к тому, чтобы определить закрытый перечень зон, в которых действует специальный режим использования земельных участков, и сделать их границы видимыми для всех — для этого данные о таких зонах внесут в Единый государственный реестр недвижимости. Изменения коснутся всех видов зон с особыми условиями использования территорий: санитарно-защитных, водоохранных, приаэродромных территорий, охранных зон объектов электроэнергетики и т. д. Зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов по замыслу законодателя также получат специальный режим регулирования.
От нововведений могут пострадать собственники участков, оказавшихся в границах вновь установленных зон: принадлежащее им имущество могут снести (при неблагоприятном стечении нескольких факторов) — правда, с вероятной компенсацией убытков. Новые правила также коснутся застройщиков, с чьими объектами связано введение спецрежима.
Сейчас реформа находится в стартовом периоде: снос объектов, не отвечающих новому специальному режиму, запрещен, а для установления особых зон и строительства внутри них объектов недвижимости действуют специальные правила. «Переходный период предположительно продлится до 1 января 2025 года, но к возможным последствиям надо готовиться уже сейчас»,— предупреждает госпожа Верле.
Анастасия Бойцова, заместитель руководителя практики экологии и технического регулирования АБ ЕПАМ, отмечает преобразования в сфере государственного экологического надзора. «Изменения, внесенные в ст. 65 Закона об охране окружающей среды, устранили актуальную проблему дублирования федерального и регионального экологического надзора в отношении природопользователей»,— говорит она.
Также в июле нынешнего года Госдума приняла новый базовый закон в области государственного и муниципального контроля в РФ. После того как в июле следующего года он вступит в силу, «вся контрольно-надзорная деятельность в сфере экологии будет существенным образом преобразована», заключает Анастасия Бойцова.
Расчеты для чистого воздуха
Одна из экологических задач, стоящих перед государством,— кардинальное снижение загрязнения воздуха в стране. Федеральный проект «Чистый воздух», созданный для реализации этой цели в рамках нацпроекта «Экология», направлен на снижение вредных выбросов в 12 крупных промышленных центрах, где отмечены наибольшие проблемы с загрязнением атмосферного воздуха (Красноярск, Норильск, Челябинск и др.). Ранее Владимир Путин поручал к концу 2024 года сократить выбросы в атмосферу городов-участников не менее чем на 20%.
В прошлом году был принят закон, вводящий в России механизм квотирования таких выбросов — эксперимент по его внедрению продлится с 1 января 2020 года по 1 января 2025 года. В 12 городах проведут сводные расчеты, чтобы установить для каждого региона перечень приоритетных загрязняющих веществ. «На основании полученных результатов будут определены объекты с максимальным общим вкладом в концентрацию загрязнения воздуха, для которых затем установят квоты — величины допустимых выбросов объекта»,— поясняет юрист экологического направления юридической фирмы VEGAS LEX Дмитрий Моторин.
Что касается существующих сегодня методик расчета вреда атмосферному воздуху, юристы относят их к числу назревших в отрасли проблем. Предприятия, обязанные предоставлять показатели по выбросам в атмосферу загрязняющих веществ, чаще всего используют для этих целей расчетный метод, но Росприроднадзор призывает перейти от него к учету фактических данных. «По сути, ведомство указывает, что методика расчета выбросов инструментальным методом является единственно правильной»,— замечает Ольга Чиркова, руководящий юрист Eversheds Sutherland.
Проблему усугубило недавнее письмо Росприроднадзора от 23 октября: согласно тексту документа, организации, проводящие расчеты по методикам, не включенным в утвержденный Минприроды официальный перечень, будут привлечены к административной ответственности за недостоверность данных.
«В итоге может сложиться ситуация, при которой ряд отраслей хозяйственной и иной деятельности останется без легитимных методик расчета выбросов загрязняющих веществ,— говорит Ольга Чиркова.— Для предприятий, использующих расчетный метод (а таких большинство), расходы на актуализацию методики составляют десятки, а при наличии многочисленных источников выбросов — сотни миллионов рублей. При этом замена расчетных методов на инструментальный контроль возможна не всегда».
Ужесточение ответственности
Знаковым, хоть и в негативном ключе, 2020 год стал для экологической ответственности бизнеса. 9 ноября президент России Владимир Путин отправил в отставку главу Минприроды Дмитрия Кобылкина, его пост занял бывший глава Министерства по развитию Дальнего Востока и Арктики Александр Козлов. Смена «экологической власти» — одна из причин, по которой ответственность за нарушения ужесточится, а размер платы за вред, причиненный окружающей среде, увеличится, говорят юристы. «Не исключено, что направление развития ситуации задаст идущий сейчас спор между "Норильским никелем" и Росприроднадзором»,— предполагает советник Bryan Cave Leighton Paisner Инна Фирсова.
Вторая важная причина усиления ответственности — Постановление №49, принятое 30 ноября 2017 года Пленумом Верховного суда (ВС) РФ. Этот документ по-новому оттенил проблему судебного доказывания: перечень обстоятельств, которые требовалось подтверждать надзорным органам, был заметно сокращен, кроме того, ВС установил презумпцию причинения вреда природе.
Еще одна характерная тенденция судебной практики последних лет — приоритет денежной компенсации «экологического» вреда. Несмотря на то что законодательство позволяет возместить его в натуральной форме, по итогам судебных процессов предпринимателям чаще приходится платить деньгами. «При этом размер компенсации далеко не всегда является обоснованным»,— добавляет Анастасия Бойцова. Более того, суды могут взыскать деньги даже при условии, что предприниматель возместил причиненный вред в натуре. По мнению юристов, двойное взыскание отбивает у бизнеса охоту добровольно ликвидировать последствия ущерба и негативно сказывается на качестве окружающей среды.
С тем, что за экологические грехи бизнесу приходится платить дороже, соглашается и старший юрист «Пепеляев Групп» Юлия Юрченко. В подтверждение своих слов она приводит изменения, которые Минприроды России планирует внести, например, в методику исчисления вреда водным объектам. Большую роль в них сыграет Кдл — коэффициент, учитывающий, сколько времени загрязняющее вещество воздействует на воду до начала ликвидационных мер. «Новая редакция предписывает, что Кдл будет определяться как общее время нахождения загрязняющих веществ в водном объекте вне зависимости от начала принятия мер по ликвидации загрязнения, что существенно увеличит показатель Кдл и размер компенсации вреда»,— объясняет госпожа Юрченко.
Также эксперты отмечают, что проверки со стороны надзорных органов становятся все качественнее, в то время как природопользователи ограничены в сборе доказательств, в том числе посредством судебных экспертиз. Подобное неравенство приводит к тому, что суды при вынесении решений часто руководствуются лишь доводами, представленными государством.
Неоднозначные критерии
Каждой категории экологических споров присущи свои сложности, влияющие на тактику их ведения. Главный аспект, который сторонам и суду необходимо учитывать в спорах о возмещении вреда,— это сложность процесса доказывания. Если с момента нарушения прошло много времени, есть вероятность, что природа ассимилирует загрязнения и восстановится самостоятельно. Данное свойство окружающей среды стало причиной того, что любое загрязнение расценивается судами как причинившее вред, и доказать обратное природопользователь зачастую не в силах, предупреждает Дмитрий Моторин.
Что касается споров в сфере обращения с отходами производства и потребления, то здесь основные проблемы порождает скудость терминологии. «Законодательство элементарно не содержит четкого определения понятия "отход"»,— сетует господин Моторин. Трудности возникают и при разграничении между собой отдельных видов деятельности, связанной с отходами (размещение, утилизация, обезвреживание). К примеру, вывоз мусора на специализированный полигон может приводить к негативному воздействию на окружающую среду, однако в законе нет однозначного ответа на вопрос, что под ним следует понимать. А оно тем временем влечет за собой наложение экологических платежей, напоминает юрист компании «Юков и партнеры» Виктория Большагина.
Кроме того, для правильного разрешения многих экологических конфликтов нужны специальные познания, но выбор экспертов в этой области часто невелик, и сторона спора «фактически ставится в зависимость от мнения конкретного специалиста», говорит Ольга Чиркова, руководящий юрист Eversheds Sutherland.
Юлия Юрченко сетует, что ряд критериев, учитываемых при определении размера вреда, слишком размыт либо вовсе отсутствует. «Согласно позиции Конституционного суда РФ, причинение вреда природе может сопровождаться нанесением ей невосполнимых потерь, однако порядок определения их размера неизвестен, что на практике приводит к двойной компенсации вреда за счет взыскания денежной компенсации сверх понесенных затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды»,— говорит она.
Отсутствуют и критерии восстановления нарушенного состояния компонентов окружающей среды. Для почв ими обычно служат гигиенические нормативы и возможность использовать земельный участок по целевому назначению. Критерии для водного объекта можно определить, зная, в каком состоянии он находился до загрязнения, но из-за слабости государственного экомониторинга точных данных о состоянии и качестве воды, как правило, нет. Также до сих пор не урегулированы порядок и условия учета затрат, которые требуются для восстановления нарушенной природы.
«Согласно разъяснениям высших судов, учету подлежат добросовестно понесенные обоснованные и разумные затраты. Слишком общие критерии не добавляют определенности, и количество споров по учету затрат не уменьшается»,— подытоживает Юлия Юрченко.
Страховка от ошибок
Анастасия Бойцова считает, что при рассмотрении экологических споров первостепенную важность имеет установление фактических обстоятельств. Определяя их, суды обычно руководствуются результатами проверок, проводимых надзорными органами, а шансы опровергнуть их результаты весьма невелики.
При этом опрошенные “Ъ” юристы сходятся во мнении, что ход процесса во многом зависит от результатов судебных экологических экспертиз. Вместе с тем суды довольно редко назначают их по инициативе природопользователей, и важно заранее позаботиться о сборе необходимых доказательств. Заключение эксперта важно иметь на руках еще до начала разбирательства, полагает Ольга Чиркова.
Также юристы рекомендуют фиксировать все нарушения, допущенные в ходе проверок государственными органами. «Представление этих сведений в суд может существенно дискредитировать позицию надзорного ведомства»,— подсказывает Анастасия Бойцова.
Одна из частых ошибок компаний в экологических спорах — использование исключительно формальной позиции. «Например, представитель указывает, что, согласно определенному положению законодательства, компания ничего не должна платить. Однако этого недостаточно — нужно представлять максимальное количество доказательств (свидетели, специалисты, письма ассоциаций и госорганов, судебные и внесудебные экспертизы, допрос специалистов), нужно объяснять суду, что компания права по сути, а не только формально и действует максимально добросовестно»,— говорит советник Bryan Cave Leighton Paisner Евгений Орешин.
Штрафная пауза
Как правило, за небольшие правонарушения в области охраны окружающей среды предприятия наказываются штрафом: уполномоченные органы накладывают на них взыскание и предписывают устранить недостатки в определенный срок, говорит Наталья Стенина. Но если вред стал итогом работы, ведущейся с постоянными нарушениями, или размер экологического ущерба слишком велик, соразмерным способом защиты может быть приостановка деятельности компании, и по общему правилу она назначается судом, напоминает Екатерина Сливко, советник судебно-арбитражной практики АБ ЕПАМ.
Приостановка возможна двумя способами, рассказывает Екатерина Верле: в виде иска о запрещении работы компании, которая создает опасность причинения вреда в будущем, или же в виде санкции за административное правонарушение.
Для обоих случаев характерны общие особенности: во-первых, деятельность компании «встает на паузу» не целиком, а только в той части, которая непосредственно порождает вред или его угрозу — например, эксплуатация объекта недвижимости, в результате которой был причинен вред окружающей среде, приостанавливается, но владеющая им компания продолжает работать. Во-вторых, на практике приостановка — довольно редкое явление как для административного, так и для гражданского процесса. Так, административная приостановка назначается только в случаях, если менее строгое наказание не достигнет цели. В гражданских исках, как правило, действует такой подход: чтобы добиться прекращения деятельности фирмы, истец должен доказать, что опасность причинения вреда окружающей среде в будущем носит реальный, а не гипотетический характер. Искать такие доказательства придется прокуратуре или органам экологического надзора.
Разойтись мирным путем
Случается, что экологические споры заканчиваются мировым соглашением, главным образом это касается дел о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, и реже — дел о взыскании платы за НВОС.
В первой категории именно мировые соглашения фактически стали тем инструментом, который позволяет ответчику согласовать удобные для него форму и порядок возмещения вреда. Пока что миром заканчиваются преимущественно споры, возникшие вследствие загрязнения или повреждения почв, поскольку федеральные (Росприроднадзор и Россельхознадзор), региональные и местные власти заинтересованы в том, чтобы ответчик признал вину и провел фактическую рекультивацию, уточняет Виктория Большагина.
Мировые соглашения по делам о взыскании платы за НВОС также встречаются все чаще. «По их условиям ответчикам, как правило, предоставляется рассрочка платы за НВОС на период вплоть до десяти лет или при определенных обстоятельствах производится корректировка или снижение размера платы за НВОС»,— поясняет Екатерина Сливко.
Но, несмотря на то что практика заключения мировых соглашений по этим категориям споров продолжает активно формироваться, масштабного характера они пока не приобрели — отчасти из-за опасений государственных органов, что вышестоящее руководство воспримет как ненадлежащее исполнение функций их «примирение» с нарушителями.
Юлия Карапетян, https://www.kommersant.ru/doc/4595976
