На рассмотрении в Государственной Думе находятся два законопроекта, касающиеся досудебной процедуры рассмотрения налоговых споров. Оба законопроекта стоят в повестке на май 2011 г. Если они будут приняты, предприниматели и граждане получат право участвовать в ходе рассмотрения своих апелляционных жалоб, а также жалоб на вступившие в законную силу решения инспекции о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности, которые не были обжалованы в апелляционном порядке

Cейчас Налоговый кодекс не предусматривает возможности участия представителей компании в досудебной процедуре рассмотрения налоговых споров. Автор законопроектов, член Совета Федерации Евгений Трофимов в пояснительной записке отметил, что подавая жалобу, налогоплательщик не застрахован от того, что решение может быть изменено даже в той части, которая его устраивает и которая не обжаловалась. Кроме того, если представитель компании не присутствует при рассмотрении жалобы, то он не знает о вменяемых ему нарушениях и не может представить свои возражения по данным обвинениям.

Поскольку прямо этот вопрос в НК РФ не прописан, он остается спорным. Подтверждает это и слоившаяся судебная практика. В ряде решений суды признали, что неприглашение налогоплательщика на рассмотрение апелляционной жалобы является существенным нарушением права на защиту со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Законопроекты одобрены Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам и были поддержаны Высшим арбитражным судом.

Вместе с тем, Правительство РФ дало отрицательные отзывы на оба проекта. По мнению ведомства, предоставить налогоплательщикам право непосредственного участия в рассмотрении апелляционных жалоб и жалоб на решения инспекции – нецелесообразно. Налоговый кодекс и так содержит достаточно гарантий защиты прав налогоплательщиков не только в рамках административной процедуры, но и в судебном порядке. А новая административная процедура рассмотрения вышестоящими налоговыми органами жалоб налогоплательщиков будет схожа с судопроизводством и потребует существенного увеличения сроков рассмотрения жалоб, а также возложит на вышестоящие налоговые органы несвойственным им функции.

Российский налоговый портал попросил экспертов прокомментировать необходимость принятия законопроектов, а также рассказать, поможет ли новый порядок улучшить качество рассмотрения апелляционных жалоб и снизить количество налоговых споров в суде.

Законопроекты № 430648-5 «О внесении изменения в статью 21 части первой Налогового кодекса Российской Федерации» и № 446611-5 «О внесении изменений в статьи 139 и 140 части первой Налогового кодекса Российской Федерации».

[…]

Игорь Шиков
Адвокатское бюро ЕПАМ

В первую очередь необходимо оценить мотивы законодательной инициативы. Из пояснительных записок к законопроектам следует, что мотивом для законодательной инициативы стало опасение авторов в том, что при подаче жалобы в вышестоящий налоговый орган налогоплательщик «не застрахован от того, что решение может быть изменено в той части, которая не обжаловалась. Если налогоплательщик не будет присутствовать при рассмотрении его жалобы, то очевидно, что он не будет знать о вменяемых ему нарушениях и не сможет представить свои возражения по данным обвинениям».

Очевидно, авторы проекта посчитали, что предоставление налогоплательщику права присутствовать при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе, даст возможность защититься от негативных последствий пересмотра обжалуемого решения. Подтверждая правильность такого подхода, авторы законопроекта апеллируют к судебной практике (например, определение Высшего Арбитражного Суда РФ № 6140/09 от 24.06.2009 г.), которая восприняла позицию о том, что лишение налогоплательщика права непосредственно участвовать в рассмотрении жалобы является существенным нарушение процедуры обжалования, достаточным для отмены решения вышестоящего налогового органа (отметим, что практика не нашла своего отражения в постановлениях Президиума ВАС РФ). Авторы законопроекта позитивно оценивают этот подход и предлагают закрепить его на уровне закона.

И действительно в целом надо отметить, что процедурные вопросы обжалования решений в вышестоящих налоговых органах не урегулированы в законе достаточно определенно. Не установлены, например, пределы рассмотрения жалобы, не определен правовой статус решения, которое выносится вышестоящим налоговым органом по результатам рассмотрения жалобы. Эти вопросы нуждаются в дополнительном позитивном регулировании.

Однако можно ли добиться того эффекта, на который, скорее всего, рассчитывают авторы законопроекта, предлагаемыми изменениями? На наш взгляд, нет.

Наличие у налогоплательщика права на непосредственное участие при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе никак не повлияет не пределы рассмотрения жалобы и объем полномочий вышестоящего налогового органа при пересмотре решения. При этом нужно также отметить, что вышестоящий налоговый орган не может по результатам рассмотрения жалобы принять решение, которое бы выходило за пределы обстоятельств, изложенных в обжалуемом решении. Вышестоящий орган не может вменить налогоплательщику какие-либо дополнительные нарушения. И эта позиция уже сформировалась в судебной доктрине (см. например, Постановление ВАС РФ № 5172/09 от 28.07.2009 г.). Поэтому опасения авторов законопроекта в этой части кажутся не вполне обоснованными.

Важно также оценить и вопрос о том, будет ли нарушение права налогоплательщика на участие в рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе (если такое право все же будет позитивно предусмотрено законом), основанием для отмены решения вышестоящего налогового органа. И если да, то какие правовые последствия это будет иметь для обжалуемого решения (его действительности). Законопроекты ответа на этот вопрос не дают.

Для сравнения нужно отметить, что сейчас законом позитивно урегулировано то, что нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки и, в частности, лишение налогоплательщика возможности участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя – основание для отмены решения налогового органа вышестоящим органом или судом. Если от предлагаемых поправок ожидается такой же эффект, это нужно было бы позитивно урегулировать в проекте закона, в противном случае решение этого вопроса так и останется в сфере судебной практики.

Все это наводит на мысль, что при правильной идентификации авторами законопроектов юридических и практических проблем, которые складываются в практике применения института досудебного обжалования решений, был выбран не совсем правильный инструмент для их разрешения.

И все же стоит надеяться, что предлагаемые изменения принесут определенный положительный эффект. Субъективный опыт показал, что непосредственное общение и обсуждение позиций с представителями инспекции всегда более результативно, нежели обмен письменными позициями. Хотя результат как таковой не всегда выражается в принятии позиции налогоплательщика, а может, например, выразиться в осознании налогоплательщиком «слабых мест» в своей защите.