Доминго Бэлло Жанейро (Domingo Bello Janeiro)
Профессор Гражданского Права (1)
В Университете Ла-Коруньи (2)

ПЕРЕВОД: Адвокатское бюро ЕПАМ
И.П.Серебряков, магистр частного права, адвокат; А.А. Минцковская, при участии В.В. Давыдкина

ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (АДМИНИСТРАЦИИ (3)) В ИСПАНИИ (4)(La responsabilidad patrimonial de la Administración)

Ответственность – это обязанность субъекта (5), при котором он, согласно закону, должен возместить ущерб в отношении защищаемого законом интереса третьих лиц). Такая ответственность может быть договорной в случае, если причиной обязанности возмещать ущерб является невыполнение обязательства, вытекающего из отдельных правоотношений, либо внедоговорной, вытекающей из нарушения общего принципа генерального деликта не причинять вреда другому (neiminem laedere).

Внедоговорная ответственность (которая также называется аквилианской, поскольку она впервые была определена в Законе Аквилия (ex lege aquiliana), изданном в Древнем Риме имеет гражданско-правовой характер и обладает ступенчатой структурой. Т.е. может быть прямой – в силу самого факта, или косвенной в отношении людей или вещей, находящихся под охраной либо имеющих право действовать в собственных интересах (статьи 1902 и 1903 Гражданского кодекса). В этом случае предполагается вина («in vigilando» (6) или «in eligendo» (7)), что является базовым элементом в частном регулировании компенсаторного института.
В Административном праве компенсаторный институт на сегодняшний день также определен во всех постановлениях как принцип государственной внедоговорной ответственности за вред, нанесенный общественной собственности вследствие действий властей. В подобных случаях, как сказано в Комментариях к закону 1954 г. «О принудительном взыскании имущества» (8), «надлежит всегда одинаково оценивать нанесенный частной собственности ущерб, который, даже если является обязательным следствием требований интересов общества или общественного порядка, не должен возмещаться за счет собственника поврежденного имущества».

В настоящее время принцип ответственности Администрации урегулирован на более высоком уровне, статьей 106 Конституции (9): «Частные лица в предусмотренном законом порядке имеют право на возмещение ущерба, причиненного их имуществу или правам вследствие действий государственных и муниципальных органов, за исключением действий в обстоятельствах непреодолимой силы».

Что касается основы и своеобразия ответственности Администрации, она основывается на подмене понятия вины понятием вреда, что дает возможность обходить закон, поскольку наша (10) юриспруденция не способна выработать собственную доктрину об ответственности Администрации и не желает основывать эту ответственность на принципах частного права.

В испанском праве, в отличие от права итальянского, попытка основать ответственность Администрации на регулировании внедоговорной ответственности, установленном статьей 1902 («лицо, которое своими действиями или бездействием причинило вред другому лицу умышленно или по причине халатности, обязано возместить причиненный ущерб») (11), потерпела абсолютное поражение. Даже не был принят во внимание тот факт, что статьей 1093, часть 5, допускается косвенная ответственность государства в случае, «если вред осуществляется специальным (государственным) агентом», поскольку, если вред был нанесен должностным лицом, к которому, собственно говоря, относилось данное положение, закон отсылал к прямой ответственности, говоря о том, что «должно применяться правило, изложенное в предыдущей части» (работы Фернандеса Де Веласко\Fernandez De Velasco, Гарсии Де Энтерриа\García De Enterría). Однако, по необъяснимым причинам, согласно законодательству и превалирующей доктрине, государство отвечало лишь косвенно, в случае, если действия совершались исключительно специальным (государственным) агентом (12), при том, что имела место вина in eligendo, а не в обычном порядке, когда оно действует через должностные лица.
В отношении гражданского права цивилист Анхель Панталеон (Angel Pantaleón) (13) предупреждал о том, что пришло время отказаться от этого привлекательного плода юридического воображения, которым являлось всеобщее стремление сформулировать понятие ответственности государства и института принудительного взыскания, основанные на понятии вреда, которые не нуждаются в обосновании. Если правило «ubi emolumentum, ibi onus», то есть, «где выгода, там и бремя», означает, что ответственность без вины не затрагивает деятельность государственных и муниципальных органов и,, в более широком смысле,, любые действия иных лиц, целью которых не является получение выгоды (некоммерческая деятельность), то ответственность за вред, причиненный некоммерческой деятельностью, должна быть чётко прописана в законе. По мнению автора, совершенно неправильно различать в свете ответственности Администрации «нормальное функционирование» и «ненадлежащее функционирование» государственных и муниципальных органов. Первое понятие должно быть напрямую связано с принципом равенства в отношении общественных обязанностей (следует из ст. 31.1 Конституции) и ограничиваться «вредом «cuasi expropiatorio» (14) или потерями», подразумевая под этим, что они являются нежелательным результатом, а непременным или прямым последствием законных действий Администрации, естественным результатом которых являются убытки (к примеру, вред, нанесенный «сопредельным» субъектам вследствие изменения городской инфраструктуры, компенсация за ухудшение проектировки и за принуждение к выплатам за отчуждаемое имущество предусмотренное в новой редакции Земельного Кодекса и т.д.).

1. Краткий обзор
Мне бы не хотелось распространяться слишком много об исследовании института имущественной ответственности Администрации, я стремлюсь напротив представить их в ясной и лаконичной форме, которая позволила бы лучше и ближе узнать предмет обсуждения.
Начнем с его базовой этиологии и с его истории, чтобы понемногу следовать по ходу развития в юриспруденции того, что мы видим сегодня. Иначе говоря, то, что сегодня понимается под ответственностью Администрации как в судебном, так и в доктринальном плане.
Важнейшей из норм, определяющих развитие поведения человека с незапамятных времен, является максима «не делай никому вреда». Римские юристы также включили ее в ряд трех главных постулатов общественного поведения, известных как формула Ульпиана, вместе с постулатами о том, чтобы «жить честно» и «каждому воздавать свое».
Юридические санкции за действия, влекущие причинение вреда, отвечают элементарному требованию этики и являют собой истинную историческую константу. То есть, тот, кто причиняет вред, ответственен за него, или, что одно и то же, на него возлагается ответственность. Но как определить, каким именно образом эта ответственность возлагается? Ведь ответственность означает обязанность компенсировать или возмещать убытки пострадавшему.
Однако, не все действия, повлекшие за собой ущерб, представляются одинаковыми и не включены в равнозначные общественные реалии. Как раз наоборот, простое размышление, наиболее удаленное от какого бы то ни было особого юридического техницизма, позволяет нам осуществлять разделение на две большие группы, на два основополагающих понятия действий, наносящих вред. Это две большие категории, на которые всегда делится ответственность в гражданской сфере: с одной стороны, те, которые заключаются в невыполнении договора; с другой – те, которые производятся в результате действий, но при этом не затрагивают предварительных юридических отношений между лицом, наносящим вред, и пострадавшим.
В первом случае, обязанность компенсировать ущерб вытекает из обязанности выполнить договоренность, которая была нарушена. Например, вследствие заключения договора появляются обязательства для всех или для некоторых договаривающихся сторон. Если одна из них не выполняет свои обязательства или выполняет их с нарушениями либо несвоевременно, она обязана возместить остальным договаривающимся убытки, которые повлекли ее действия. В данном случае речь идет о договорной ответственности.
Во втором случае, обязанность компенсировать ущерб возникает в связи с причинением вреда вследствие того, что лицо нарушило основополагающие нормы по отношению к другим. Можно привести бесконечное количество примеров: водитель, который сбивает прохожего, тем самым, нанося ему вред. Или предприниматель, который, вследствие испарений ядовитых газов, наносит вред животным, находящимся на прилегающих к его фабрике территориях. Или лицо, по неосторожности оставившее открытым газ и тем самым спровоцировавшее взрыв, что повлекло за собой нанесение вреда остальным этажам здания. Такая бесчисленная череда предпосылок порождает, в отличие от выше названной договорной ответственности, ответственность внедоговорную, которая также определяется новым, всё ещё непривычным для нашего уха,понятием,«гражданская ответственность».
Данное определение вызвало много споров. Так, в семидесятые и восьмидесятые годы Рубио Гарсиа Мина (Rubio García Mina) и Джордано Фрага (Jordano Fraga) (15) утверждали, что это различие основывается на соответствиях исключительно исторического характера и что в обоих случаях речь идет о компенсации ущерба, нанесенного чужому имуществу вследствие юридических действий другого лица, независимо от обстоятельств данного вреда и от того, подпадает ли он под общую теорию об ответственности.
Очевидным является то, что, хотя как понятие теоретическое и абстрактное эта теория подлежит защите, вне всякого сомнения, на сегодняшний день испанское законодательство определяет ее образом, отличным от случая невыполнения договора и причинения вреда, не затрагивающего прежнего правоотношения. Каков важнейший вывод из данного различия? Мы должны обратиться к принципу давности, в соответствии с которым действия, определенные в договорах, теряют силу по истечении 15 лет, в то время как в случае внедоговорного нанесения вреда этот срок сокращается до одного года.
Профессор из Бильбао Рикардо Де Анхель (Ricardo De Angel) (16), эксперт в данном вопросе, говорит о том, что встречается очень много случаев, которые можно назвать «чистыми», то есть когда для того, чтобы довести до конца оценку, достаточно определить наличие или отсутствие прежнего правоотношения между лицом, нанесшим вред, и пострадавшим. Но имеются предположения, согласно которым определить эту разницу не так просто. Так, знаменитый британский случай, который приводит в качестве довода Де Кастро (De Castro) (17), о женщине, приглашенной в пивной бар. Отпив из непрозрачного стакана, она с ужасом обнаружила, что она проглотила гнилые остатки большой улитки. Женщина, которая вследствие этого заболела, потребовала возмещения ущерба. В данном случае совсем непросто определить, какой характер будет носить возмещение. Как это определить? С одной стороны, женщина была приглашена. С другой, хозяин бара не может знать содержания непрозрачной бутылки. Завод не заключал договоров ни с женщиной, ни с ее кавалером. И я бы хотел добавить от себя: что было бы, если бы этот бар был государственным? Что бы произошло, если бы сама Администрация нанесла ущерб? Таким образом, мы подходим к новой разновидности ответственности. Ответственность Администрации.

2. Историческое развитие
Администрация своей деятельностью, пользуясь своими прерогативами и полномочиями, нередко наносит вред имуществу отдельных лиц и часто – при простом исполнении своих обязанностей, будь эти действия законными или нет. Очевидно, что в настоящий момент в испанском административном законодательстве существует абсолютное и полное признание того, что является вышеупомянутой внедоговорной ответственностью, механизмом, позволяющим нам требовать равного возмещения ущерба, который наносят нашему имуществу государственные органы. Но мы задаемся вопросом: всегда ли было так? Всегда ли мы принимали данную ситуацию? Как признает профессор Парада (Parada) (18), имущественная ответственность государственных субъектов была признана совсем недавно, и этот отказ признавать ее объяснялся традиционной непримиримостью таких понятий как суверенитет власти (soberanía) и ответственность. Теория непогрешимости исполнительной власти установила принцип, нашедший выражение в англосаксонской формуле «The king can do not wrong», «Король всё делает правильно» – принцип, который поддерживался вплоть до XIX века.
Это очевидно, поскольку путь этого отрицания имущественной ответственности Администрации при полном понимании того, что формирует нашу систему (в настоящее время более широко, чем в частном праве) лежал через превратности и перемены, различные в различных же европейских законодательствах. Например, английское право, наравне с нашим, нуждалось в особых нормах для создания данного принципа. Так, Королевский процессуальный закон 1947 г. (Crown Proceeding Act) в отношении ответственности приравнял Корону частному лицу. Во Франции эволюция шла совершенно по иному пути и была тщательнейшим и полнейшим образом прописана в законодательстве. В примере Италии отразилось понятие личной ответственности, было найдено такое практическое и скорое решение проблемы как подчинение Администрации существующим гражданским правам и, в частности, Гражданскому Кодексу.

Как же происходила эволюция в Испании? Очевиден провал, который повлекла за собой та первая попытка, схожая с итальянской, подчинить Администрацию регулированию ст. 1902 (ГК) и последующих. При том, что она было априори отлично отлажена в ранней редакции статьи 1903, часть 15, которая гласила: «Государство несет ответственность в этом отношении, когда оно действует через специального (государственного) агента, но не когда вред был причинен должностным лицом. В данном случае будет применяться правило предыдущей статьи». Применение этой статьи принципиально не обозначало никакой проблемы, но развитие и юридическое толкование этого повлекли за собой сужение этого понятия и чрезмерно ограниченное его понимание. В то время стремление Верховного Суда Испании его толковать отразилось также в статье 1902, в которой устанавливалось, что, если ущерб причинен должностным лицом, ответственность должно нести непосредственно данное должностное лицо, при условии, что речь идет об ответственности частного характера и непосредственно Администрация не может быть призвана к ответственности. Но тогда в каких случаях ответственность несет Государство? Когда ущерб производит третье лицо, действуя на основании полномочий, предоставленных Государством?. Но когда такое лицо действует на основании предоставленных полномочий? На практике - никогда. Согласно официальному толкованию, результатом стало неприменение этих правил для требования имущественной ответственности от Государства. Таким образом, оно не несло ответственности. Понятие административной ответственности в испанском законодательстве сформированы непосредственно в законе: это результат исторического правового развития .

В общем, как известно, принцип ответственности Администрации в испанском законодательстве сформировался, пройдя через законодательную эволюцию, начавшуюся относительно недавно, основательно подкрепленную трудами в доктринальной и юридической сферах.
Как указывают Ф. Гарридо Фалья (19) и Х. Гонсалес Перес (20), право Испании, так же как и в других законодательствах, изначально формируют ситуацию, в которой соседствуют удовлетворительная формальная защита и принудительное взыскание, закрепленное в Законе от 10 января 1879 г, при отсутствии особых гарантий в отношении каких-либо иных действий Администрации, которые наносят вред частным лицам (21).

Следовательно, в подобной обстановке в конце XIX в. можно было бы утверждать, что единственной применимой к данному вопросу нормой была норма, установленная в Гражданском Кодексе (22), статья 1902 которого формулирует основополагающий принцип о том, что каждый субъект отвечает за вред, который он причиняет другому «своими действиями или бездействием», «в результате вины или халатности», закрепляя в продолжение данной статьи, что данная ответственность «необходима не только в отношении действий или бездействия лиц, но и в отношении действий или бездействия лиц, за которых они несут ответственность». В этой связи, в редакции, действующей до внесения изменений Законом 1/1991 от 7 января в статью 1903 (23), уточнялось, что «Государство несет ответственность, когда действует через специального (государственного) агента, но не когда ущерб причинен должностным лицом, которого касается указанное действие. В данном случае будет применено положение, изложенное в предыдущей статье».
Сегодня же в праве Испании (далее мы рассмотрим это более подробно) формирование понятия внедоговорной гражданской ответственности государства за вред, нанесенный имуществу граждан вследствие деятельности государственных властей, ушло невероятно далеко от правил, установленных гражданским правом, основанных, как было показано, на вине или халатности и, в свою очередь, на вине «in vigilando» или «in eligenedo» (24), которые, кроме того, являются источником названной аквилианской ответственности. Это делает уязвимым основополагающий принцип «neminem laedere» (25).
При этом, последние государственные акты в данной сфере способствуют этому, если допускается отступление от регулирования внедоговорной гражданской ответственности Государства именно в гражданской сфере, так что Закон 29/1998 от 13 июля, регулирующий юрисдикцию в сфере административных споров (26), расширяет сферу судебно-административной юрисдикции, объединяя в ней все полномочия с тем, чтобы вопросы имущественной ответственности Администрации находились в её ведении. Это не относится к последствиям правонарушений, указанных в Законе 4/1999 от 13 января об изменении закона 30/1992 от 26 ноября «О правовом режиме государственной администрации и основах административного судопроизводства» (27). Среди прочих нововведений, Закон 29/1998 унифицируют систему ответственности за действия в области публичного или частного права и исключает упоминание о личной гражданской ответственности, отменяя тем самым действие Закона от 5 апреля 1904 г. и Королевский Указ от 23 сентября 1904 г. в отношении гражданской ответственности государственных чиновников (28).

Что касается регулирования имущественной ответственности Администрации, названный Закон 30/1992 устанавливает, в нормах, схожих с положениями ст. 40 и 41 Закона «О правовом режиме государственной Администрации» 1957 г., право частных лиц на компенсацию со стороны государственных и муниципальных органов в отношении любого вреда, нанесенного их имуществу или правам, за исключением чрезвычайных обстоятельств, когда такой вред является последствием нормального или ненадлежащего функционирования общественных учреждений (29) и когда речь идет о вреде, причиненном при трех условиях: фактическом характере, материальном выражении и возможности определить лицо или группу лиц, которым был причинен вред (30).
Еще один положение состоит в том, что касается права регресса Администрации против своих глав и служащих. В соответствии со статьей 145.2 Закона «О правовом режиме государственной администрации и основах административного судопроизводства», «Соответствующая Администрация при осуществлении возмещения ущерба требует от властей и остального персонала ответственности, которая на них возлагается в связи с преднамеренным или преступным деянием либо халатностью, предусматривает предварительное расследование, которое проводится в установленном порядке» (31).
В любом случае, при подобном регулировании право регресса., по мнению Р. Парада Васкеса (32), следует подчеркнуть, что разновидности имущественной административной ответственности должностных лиц менее жестко структурированы, нежели разновидности гражданско-правовой ответственности в связи с тем, что последняя предполагает санкцию, к которой относится аналогичное действие по уступке требования из статьи 1904, производящейся в том случае, когда применяется понятие «вины или халатности» (статья 1902 Гражданского Кодекса). Для этого степень халатности не имеет значения, при том что административная ответственность более узка и является благоприятной для должностных лиц, поскольку требует доказательства наличия умысла или того факта, что вина или халатность являются «тяжелой».
В общем, в рамках вопроса о праве регресса к служащим, идея регулирования внедоговорной ответственности Администрации эволюционировала из принципа иммунитета Государства согласно постулатам абсолютного суверенитета, затем из принципа гражданской ответственности, основанного на понятии вины или халатности, определенных в Гражданском Кодексе, и, наконец, достигла наивысшего выражения в современной системе объективной и прямой ответственности, совершенно не связанной с регулированием внедоговорной ответственности, определенной в статьях 1902 и 1903 Гражданского Кодекса (33), которая является правовым режимом ответственности Администрации, в большей степени защищающим служащих Администрации, нежели в нашем европейском окружении (34).
Следовательно, верное понимание института административной ответственности требует анализа, хотя бы поверхностного, ее законодательной эволюции. Республиканская Конституция 1931 г. (35), статья 41 которой признавала принцип субсидиарной ответственности администрации, но практическое применение которой при отсутствии ее развития и пережитых политических перипетий, была неэффективной.
Текст с Изменениями и Дополнениями о местном управлении на 24 июня 1955 г., в статьях 405 и 406 которого была признана прямая или вспомогательная ответственность местных учреждений за вред, причиненный частным лицам, в зависимости от того, исходит ли он из функционирования общественных служб или из осуществления полномочий органов местного управления, при том, что их властям, госслужащим или специальным (государственным) агентам вменялась значительная вина или халатность, либо были вызваны по значительной вине или халатности, вменяемой прежним властям, должностным лицам или агентам при выполнении их обязанностей. Этот тезис ограничивался лишь местной сферой и, следовательно, не затрагивал всех уровней Администрации.
Также необходимо упомянуть Закон о принудительном взыскании (Ley de Expropiación Forzosa), который в целом определил имущественную ответственность Администрации. Согласно статье 121.1 указанного закона, «также в соответствии с данной процедурой предусматривается компенсация любого вреда, причиненного частным лицам в отношении их собственности и прав вследствие нормального или аномального функционирования общественных учреждений, или принятия мер произвольного характера при отсутствии спорного обвинения, независимо от ответственности, которой в связи с этим может потребовать от своих служащих Администрация».
Эта статья сама по себе вводит принцип объективной ответственности Администрации, вне зависимости от того, существует или нет вина действующих должностных лиц или властей. Она охватывает широкий круг вопросов, признавая, что вред проистекает из нормального или ненадлежащего функционирования общественных учреждений, включая принятие ненадлежащих мер. Также этот принцип вводится в отношении всех видов государственных и муниципальных органов при условии всеобщего характера Закона о принудительном взыскании. Но, как мы только что видели, эта статья ограничивает вред, причиняемый собственности или правам, действием закона, то есть, только тем вредом, который вписывается в понятие «принудительное взыскание имущества». При этом ограничении, которое корректируется в соответствии с регламентом (посредством статьи 133 регламента о введение в действие Закона «О принудительном взыскании» от 26 апреля 1957 г.), была сделана попытка корректировать его, упразднив это упоминание и включив в понятие ответственности только вред, «имеющий материальное выражение». Закон «О правовом режиме администрации государства», текст с изменениями и дополнениями от 26 июля 1957 г., полностью определил этот принцип имущественной ответственности Администрации в Разделе IV, статьи 40 и далее, также применимые к остальным государственным и муниципальным органам.
На сегодняшний день это регулирование устанавливается Законом 30/1992 от 26 ноября «О правовом режиме государственной администрации и общих принципах административного судопроизводства», что отражено в Разделе X «Об ответственности государственных и муниципальных органов, их руководителей и сотрудников», статьи 139-146, устанавливающие базовую норму развития, а также норму, носящую фискальный характер, в статье 149.1.18, и нормы административного судопроизводства.
В конечном счете, сегодня имущественная ответственность провозглашена одним из столпов, на которых основывается правовое государство. Оно перешло от презумпции законности государственных актов по той лишь причине, что они исходят от государственных институтов, к признанию того, что, как установлено в сфере частных правовых отношений, что тот, кто причиняет вред другому, обязан возместить убытки.

Как известно, подобный принцип нашел свое отражение в праве Испании, прежде всего, в Конституции, которая в пункте 9.3 гарантирует его осуществление на ряду с традиционными принципами законности, нормативной иерархии, гласности норм, юридического обеспечения и т.д., а также ответственность властей, наличие которой обязательно для правового государства, которое представляет собой Испания, как явствует из статьи 1 Конституции.
Когда Конституция в пункте 9.3 провозглашает принцип ответственности «государственной власти», под такой властью следует понимать, согласно доктрине Конституционного Суда, все те субъекты, которые обладают властными полномочиями, вытекающее из суверенитета государства.
Следовательно, в отношении имущественной ответственности, под государственными властями следует понимать территориальные субъекты, обладающие нормативной и исполнительной компетенцией, то есть, в буквальном понимании, само государство, автономные сообщества, провинции и муниципалитеты. Также к ним относятся так называемые «институциональные учреждения» (Administración Institucional), например, университеты.
Уточнение такой ответственности содержится в статье 106.2 Конституции Испании, которая признает право граждан на компенсацию со стороны государственной Администрации в связи с любым вредом, причиненным их имуществу или правам вследствие действий общественных учреждений, кроме случаев чрезвычайных обстоятельств.
Указанное правило, помимо того, что оно придает конституционный статус ответственности государственных органов Испании, предусматривает применение ответственности во всех случаях (кроме случаев чрезвычайных обстоятельств), при которых вред причиняется частному лицу в отношении его имущества или прав вследствие указанных действий общественных учреждений, вне зависимости от их нормального или аномального характера.
Кроме того, Конституция гарантирует такое право «в порядке, установленном законом», который- порядок - и определен в статье 139 и последующих Закона 30/1992 от 16 ноября «О правовом режиме государственной администрации и административном судопроизводстве» (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
При толковании этих норм, Верховный Суд постановил, что, для истребования имущественной ответственности в связи с действиями общественных учреждений, необходимо сочетание следующих условий:
1. Факт нанесения ущерба или вреда имуществу или правам частного лица,
2. Вменение Администрации совершения действий, которые непременно ведут к причинению ущерба или вреда,
3. Причинно-следственная связь между действиями Администрации и причиненным вредом.
4. Наличие условий, при которых данный вред является реальным, имеет материальное выражение и возможно определить лицо или группу лиц, которым был причинен вред.
5. Отсутствия чрезвычайных обстоятельств или другого случая, исключающего ответственность, и
6. Требование о возмещении ущерба должно быть заявлено в течение одного года с момента совершения деяния, влекущего за собой материальную компенсацию.

3. Основные характеристики
На сегодняшний день на основе известных конституционных положений, коими являются статья 9.3 и, в особенности, статья 106.2 (36), закрепился принцип имущественной ответственности Администрации. Помимо регулирования, закрепленного статьей 139 и последующими Закона 30/1992, названная норма носит секундаторный характер по отношению к оговорке о компетенции, изложенной в статье 149.18 (37).
В данном контексте хотелось бы упомянуть Решение от 4 января 1991 г. Секции № 3, Пятого Отдела Верховного Суда, которая признает в абзаце третьем мотивировочной части решения, в котором указывается: «статья 106.2 Конституции, придавшая конституционный статус результатам, достигнутым процессуальным испанским правом на уровне Закона (статья 121 Закона о принудительном взыскании и статья 40 Закона «О правовом режиме государственной администрации и основах административного судопроизводства»), которые определяют ответственность административных субъектов и их обязанность компенсировать частным лицам любой ущерб, причиненный их имуществу или правам вследствие нормальных или ненадлежащих действий или бездействий общественных учреждений, кроме случаев чрезвычайных обстоятельств. При том эти принципы должны были неоднократно применяться ранее…», «требуя для наступления имущественной ответственности Администрации непременных причинно-следственных отношений между действием или бездействием Администрации и вредом, который был причинен частным лицам ее действием или бездействием. При этом речь идет об объективной ответственности, которая не требует бóльших условий, чем случайное отношение между действием и вредом. Данное законодательство применимо ко всем государственным органам, будучи в исключительной компетенции государства, по содержанию статьи 149.1.18».
В целом, следуя абзацу второму мотивировочной части решения Верховного Суда, основы доктрины об ответственности таковы:
1. Законодательство установило имущественное покрытие любых типов вреда, причиняемого имуществу граждан и юридических лиц вследствие действия общественных учреждений, причем данное положение охватывает всю административную деятельность.
2. Общественная служба есть понятие равнозначное административной деятельности, и для правильной квалификации такой службы как общественной следует рассматривать не только специфическое конкретное действие должностного лица, но в совокупности все действия Администрации.
3. В случае, когда имуществу частного лица наносится вред, и такое лицо не обязано в силу закона или иных правовых актов этот вред самостоятельно устранить, следует понимать, что возникает обязанность Администрации компенсировать ущерб, если выполняются все необходимые для этого формальности. Причем, для привлечения Администрации к ответственности не имеет никакого значения, вследствие чего был причинен вред - при осуществлении административного управления, либо обычной хозяйственной деятельностью, либо при неисполнением договорного обязательства.
4. Не возмещается ущерб, причиненный в случае чрезвычайных обстоятельств либо являющийся следствием обстоятельств, которые было невозможно предвидеть или избежать посредством методов, известных на настоящий момент в науке и технике, если при этом вред был причинен независимо от предоставления помощи или средств, которые могут быть установлены законом для этих случаев.

Решение Верховного Суда (Палата по спорам в сфере компетенции) от 4 апреля 2001 г. унифицирует судебную практику следующей дефиницией:

«В действительности, целостность процедуры, судебной власти и правового режима, о которых идет речь, является ничем иным как логическое следствие единой, прямой и объективной системы имущественной ответственности Администрации, вызванной действиями общественных учреждений; эта оговорка включает любые внедоговорные действия и, в соответствии с законодательными традициями Испании, вытекает из Закона о принудительном взыскании (опубликовано в сборниках RCL 1954/1848 и NDL 12531) – ст. 121 - , повторяется в законе «О правовом режиме государственной администрации и основах административного судопроизводства» – ст.40 - , и признается в статьях 106.2 и 149.1.18 Конституции (опубликовано в сборниках №№ RCL 1978/2836 и ApNDL 2875). При этом, законодательство в отношении системы ответственности всех государственных органов рассматривается как исключительная компетенция государства.
После отмены статьи 41 Закона «О правовом режиме государственной администрации и основах административного судопроизводства», которая нарушала принцип судебной целостности и допускала применение гражданского и социального права, когда администрация в интересующем нас вопросе использовала частное право, оказалось трудно поддерживать единую систему имущественной ответственности государственных и муниципальных органов, которая появилась в новом Законе 30/1992 (сборники №№ RCL 1992/2512, 2775 и RCL 1993,246), без специального правила в сфере имущественных отношений социального обеспечения и вреда, причиненного при оказании медицинской помощи, личной имущественной ответственности медучреждений, возложенной на администрацию государства, и, следовательно, государственные и муниципальные органы. В соответствии с Законом (ст. 2.2) такая ответственность признается ничтожной и останется составной частью охранных действий системы социального обеспечения (…)
В связи с выше сказанным, кажется логичным, что регулирование, одной из функций которого является унификация и материального, и процессуального права, установленная Законом 30/1992 в отношении имущественной ответственности государственных органов, применяется к ответственности, которая может быть истребована у субъектов, служб и органов упоминаемого выше социального обеспечения за вред, причиненный в связи с оказанием медицинской помощи».

Не было бы лишним добавить, хотя бы вскользь, другую основную характеристику гражданской ответственности государственных и муниципальных органов. Речь идет об их действиях в области частных отношений, частного права. Те случаи, когда они действуют как частное лицо, а не как Администрация, четко прописываются в обычном законодательстве (мы уже знакомы со статьей 144 Закона 30/1992): органы «несёт ответственность за вред, причиненный лицом, находящимся на службе. При этом их действия рассматриваются как действия Администрации, к которой они относятся. Администрация несёт ответственность в соответствии с положениями статьи 139 (38) и последующих».
Оставляя немного в стороне это решение Верховного Суда, мне бы хотелось развить в более краткой форме еще один набор характерных элементов системы имущественной ответственности Администрации.
Так, мы сможем сказать, что речь идет о некой унитарной системе, которая охватывает все государственные и муниципальные органы, как явствует из статьи 139 и последующих. Это единство также показывает основной смысл закона 30/1992. В конечном счете, как главная, так и автономные либо местные Администрации полностью подчинены этой системе административной ответственности. Таким же образом мы понимаем, как эта ответственность становится всеобщей, охватывая и распространяясь на любое административное действие. Или, что является одним и тем же, все предполагаемые действия, бездействие или фактические действия, - в конечном счете, любо