Об "открытом небе", хулиганах и овербукинге
Конференции по воздушному праву проводятся уже пять лет. Воздушное законодательство совершенствуется, но правоведам хватит работы надолго...
Несовершенство воздушного законодательства составляет проблемный аспект для многих видов авиационной деятельности. В решение проблемы делают вклад юридическое и авиационное сообщества. Площадкой для обсуждения злободневных вопросов стала ежегодная конференция по воздушному праву, которую с 2010 года проводят СПбГУ ГА и компания AeroHelp.
Очередная конференция открылась пленарной сессией, с основным докладом на которой: выступил ректор МГТУ ГА, доктор юридических наук, доктор технических наук, профессор Борис Елисеев. В своем выступлении он изложил вопросы развития национального воздушного законодательства в условиях глобализации и обозначил основные проблемные аспекты развития воздушного права в России в современную эпоху. Докладчик отметил тенденцию улучшения положения дел в вопросах защиты прав авиационного персонала. Так, например, в 2008 году в результате краха альянса Air Union многие пилоты не смогли найти работу и оказались на улице. В случае с Трансаэро уже нет оснований опасаться повторения этой ситуации - летный и технический состав сможет найти работу на других авиапредприятиях. Борис Елисеев также охарактеризовал ситуацию на мировом рынке авиаперевозок. По его словам, одной из мировых тенденций в деятельности авиаперевозчиков является переход от двусторонних соглашений к многосторонним. Появление нескольких перевозчиков на одном отдельно взятом направлении способствует развитию конкуренции, благодаря которой снижается стоимость авиабилета, В мире, по данным ИКАО, в общей сложности заключены 400 соглашений по программе "открытого неба". Российская сторона не заключила его ни с кем, что связано с недостаточной активностью органов законодательной власти. ИКАО в будущем году планирует принять международную конвенцию о либерализации в Деле организации авиасообщения. России, по мнению Бориса Елисеева, нельзя упустить из виду этот важный документ.
Одна из современных проблем отечественного воздушного права связана с тем, что традиции имплементации стандартов ИКАО в отечественную нормативно-правовую базу запаздывают. В Монреальской конвенции 1999 года Россия пока не участвует. К ней уже присоединились 110 стран. Для сравнения: в Чикагской конвенции образца 1944 года участвовали 126 стран. Кейптаунская конвенция была имплементирована, но неудачно - авиаперевозчики не получили преимущества при заключении договора о лизинге воздушных судов.
Законодательным органам власти, депутатам надо действовать смелее и профессиональнее, считает докладчик. Отечественное воздушное законодательство нуждается в понятиях "право доступа на рынок воздушного транспорта", "право на маршрут", "право на эксплуатацию воздушных линий". Кроме того, пора создать правовые нормы, позволяющие сдавать участки воздушного пространства и авиатрассы в аренду и концессию.
Для отечественной, как и для мировой авиатранспортной отрасли проблемным является вопрос, как противодействовать случаям хулиганства на борту воздушного судна. Эту проблему затронула Анастасия Конюхова, выпускница юридического факультета МГУ и аспирант кафедры международного права этого же факультета. Анастасия Конюхова в настоящее время работает над кандидатской диссертацией, посвященной проблемам юрисдикции государств в отношении правонарушений на воздушном транспорте. Тема доклада, который был заслушан на конференции, - "Правовые аспекты противодействия недисциплинированному поведению авиапассажиров". Проблему составляет то, что понятие "недисциплинированное поведение на борту воздушного Судна" употребляется на практике, но не закреплено в каком-либо законодательном акте. Как правило, под это определение попадают курение или пьянство на борту, употребление наркотиков, оскорбление пассажиров или членов экипажа, равно как и нападение на них. Таким же образом квалифицируются невыполнение требований членов экипажа, угрозы и т. п. С точки зрения права эти деяния могут расцениваться как преступления и как проступки. Они могут не представлять высокую общественную опасность, но на борту воздушного судна возникает угроза безопасности полета. Проблема характерна не только для России, но и для всего мира в целом. Правовые механизмы привлечения нарушителей к ответственности и вынесения им справедливого наказания недостаточно эффективны. Количество случаев недисциплинированного поведения на борту начало увеличиваться еще в конце прошлого столетия. Это объясняется тем, что в начале 90-х годов в организации воздушного транспорта начали происходить изменения. Они заключались в увеличении количества рейсов и повышении доступности воздушного транспорта, чему способствовало и появление на рынке авиаперевозок лоукостеров. Все это способствовало и увеличению числа перевозимых пассажиров, среди которых могут оказываться разные личности.
В рамках ИКАО еще в 90-х годах была проведена работа по модернизации действующего законодательства. В 1997 году совет ИКАО создал исследовательскую группу секретариата, которая подготовила и в 2001 году приняла резолюцию "Принятие национального законодательства в отношении некоторых правонарушений, совершаемых на борту гражданских воздушных судов (недисциплинированные и нарушающие порядок пассажиры). Во исполнение этой резолюции был подготовлен инструктивный материал по юридическим аспектам проблемы недисциплинированных пассажиров в виде опубликованного в 2002 году документа под названием "Инструктивный материал по юридическим аспектам проблемы недисциплинированных и нарушающих порядок пассажиров" (циркуляр 288 ИКАО). Но к концу первого десятилетия нового века выяснилось, что большинство государств - членов ИКАО так и не претворили в жизнь этот циркуляр. Стало очевидно, что изменения в действующее правовое законодательство необходимо вносить на уровне не документов ИКАО, а международного договора. С целью решения данной проблемы в 2011-2014 годах в рамках ИКАО была проведена работа по выявлению, анализу и устранению недостатков действующей в то время - касающейся названных проблем Токийской конвенции, принятой 14 сентября 1963 года. Работа завершилась принятием на Международной конференции по воздушному праву, проходившей в Монреале с 26 марта по 4 апреля 2014 года, протокола, изменяющего данную конвенцию. Но по состоянию дел протокол в силу не вступил, так как для этого необходима ратификация со стороны 22 государств, но ратифицировало его только одно. Применение протокола на практике требует определенной подготовки национального законодательства государств. В частности, это касается квалификации недисциплинированного поведения на борту самолета как самостоятельного состава правонарушения.
Обеспечение защиты прав экипажей воздушных судов и пассажиров в случае угрозы их безопасности - непростая задача, требующая вместе с тем скорейшего решения. Не менее сложной задачей стала и защита прав персонала аэропорта, в частности, диспетчерского состава. Показателем этой проблемы стала происшедшая год назад трагедия в аэропорту Внуково, когда в результате столкновения со снегоочистителем, несанкционированно выехавшим на ВПП, потерпел катастрофу французский самолет бизнес-авиации "Фалькон-50ЕХ".
С докладом о применении воздушного законодательства при расследовании авиапроисшествий выступил доктор юридических наук, президент Международной ассоциации воздушного права Сергей Юрьев. Предпосылкой к обращению к теме стало опубликованное в июле нынешнего года в СМИ интервью руководителя следственной группы Следственного комитета Российской федерации, в котором комментировались результаты завершенного следствия по делу об упомянутой авиакатастрофе. Докладчик обратил внимание на факт, что в ходе предварительного следствия не были учтены в должной мере положения воздушного законодательства. В материалах доклада было указано, какие из них представляются наиболее важными. Согласно нормам ИКАО каждая авиакомпания обязана иметь руководство по производству полетов, в котором, в частности, говорится О действиях экипажа при возникновении нештатной ситуации, в том числе и требующей прекращения взлета. Следствие должно было выяснить, проходили ли соответствующую подготовку пилоты погибшего самолета и были ли прописаны необходимые правила в руководстве по производству полетов авиакомпании, которой он принадлежал. Согласно стандартам ИКАО ответственность за безопасность полета несет командир воздушного судна. Есть сведения, что возможность предотвратить столкновение с автомобилем, выехавшим без санкций на ВПП, у экипажа была. Но это - лишь одна сторона медали. Как известно, всех "собак" повесили на диспетчеров, дежуривших в ту роковую ночь. В их числе был и диспетчер-стажер. Докладчик отметил, что определения этого понятия ни в каких справочниках не указано. Но закон, касающийся его деятельности, существует. Стажер не обладает свидетельством авиационного персонала и, следовательно, управлять воздушным движением не имеет права. Стажер должен обучаться на рабочем месте под руководством и контролем инструктора. Следует отметить также, что технология работы диспетчеров не была нарушена. Каковы основания вменять диспетчерам в вину происшедшее, непонятно. Если рассуждать сообразно с логикой здравого смысла, о вине диспетчера было бы уместно говорить, если бы он дал разрешение водителю снегоуборочной машины на выезд на ВПП. Но этого разрешения дано не было, и на каком основании был совершен выезд, остается неизвестным.
При расследовании летных происшествий нет нормального взаимодействия между Следственным комитетом Российской Федерации и Межгосударственным авиационным комитетом. При этом задачи у них абсолютно разные - СК РФ ищет того, кто виноват, чтобы тот понес наказание, МАК ищет ответ на вопрос, что нужно делать, чтобы впредь подобные происшествия не повторялись. Следственный комитет не должен завершать дело до тех пор, пока МАК не завершит свое расследование. По мнению докладчика, вменение диспетчерам нарушений нормативно-правовых актов, регулирующих не деятельность конкретных работников, а функционирование оперативных органов Единой системы организации воздушного движения, представляется неправомерным. Обвинив диспетчеров в нарушении общих правил, следствие ушло от ответа на вопрос, как они конкретно должны были действовать при взлете воздушного судна, если в документе по технологиям их работы записано, что они обязаны осуществлять визуальное наблюдение за взлетом. Следует также отметить, что полномочия и ответственность уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий с гражданскими воздушными судами в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации и на основании статьи 79 Конституции Российской Федерации возложены наМежгосударственный авиационный комитет. Но Воздушный кодекс Российской Федерации Следственным комитетом не был применен. В результате диспетчеры стали без вины виноватые.
Правовым проблемам обеспечения безопасности в гражданской авиации была посвящена специальная дискуссионная панель, в роли ведущего которой выступил руководитель аналитической службы агентства "АвиаПорт" Олег Пантелеев. На заседании был затронут ряд проблем, связанных с правовым регулированием в области транспортной и авиационной безопасности. С докладом по данному вопросу выступил начальник юридической службы АО "АэроМАШ-Авиационная безопасность" Александр Кажуро. По его мнению, попытка федеральных органов законодательной и исполнительной власти объединить одним федеральным законом нормы регулирования обеспечения безопасности на всех видах транспорта встретила непонимание и неприятие со стороны специалистов. Для гражданской авиации это объяснялось прежде всего введением новой неавиационной терминологии типа "зоны транспортной безопасности и ее перевозочного и технологического секторов", а также требований и мер обеспечения транспортной безопасности, существенно отличающихся от привычных стандартов и рекомендуемой практики ИКАО. В сфере воздушного транспорта по-прежнему остается неурегулированным вопрос гармонизации требований по транспортной и авиационной безопасности, а также увязки понятий "подразделения транспортной безопасности" и "службы авиационной безопасности".
Безопасность полетов, несомненно, стала одной из ведущих тем прошедшей конференции. Один из ее аспектов связан с правилами вертикального эшелонирования в воздушном пространстве. С докладом "О некоторых правовых аспектах внедрения сокращенного интервала вертикального эшелонирования в воздушном пространстве Российской Федерации (RVSM)" выступил адвокат Московской коллегии адвокатов "Межрегион" Сергей Исаев. В докладе отмечено, что к полету в данной зоне воздушное судно должно иметь специальный допуск, основанием для выдачи которого является наличие на борту необходимого оборудования. В настоящее время Европейским/ Североатлантическим бюро ИКАО по поручению группы аэронавигационного планирования подготовлен проект Руководства по обеспечению выполнения требований ИКАО, установленных для полетов в пространстве RVSM. Проектом руководства предусмотрено создание и внедрение онлайн-бюллетеней региональных мониторинговых агентств о воздушных судах, не имеющих допуска к полетам в данном пространстве.
Обсуждалась и тема обеспечения соблюдения прав пассажиров. Предметом непрекращающихся диспутов сегодня стал овербукинг, перспектива введения которого нависла над нами дамокловым мечом. Эта тема стала предметом обсуждения уже на третьей подряд конференции. В разных аспектах тему осветили два докладчика - партнер адвокатского бюро ЕПАМ Андрей Порфирьев, а также доцент департамента экономики Санкт-Петербургского филиала НИУ "Высшая школа экономики", кандидат юридических наук Кристина Мозговая. Докладчики рассматривали вопрос о том, может ли стать овербукинг правовым средством снижения бизнес-рисков. Предметом рассмотрения стал законопроект об овербукинге, подготовленный Минтрансом России. В соответствии с ним договор о воздушной перевозке пассажира может быть изменен в одностороннем порядке при невозможности предоставить пассажиру место на рейсе, указанном в билете. При этом перевозчик должен уведомить пассажира об альтернативном варианте перевозки до места, указанного в билете. Если пассажир соглашается, он получает компенсацию, если нет - договор о перевозке расторгается, пассажиру возвращаются деньги и при этом также выплачивается компенсация. Фактически это означает легализацию овербукинга. В настоящее время прямого запрета на его применение нет, но нет также и права продавать большее количество мест, чем есть в поставленном на рейс самолете. Законопроект предусматривает возможные меры регулирования - дополнение нормами о правилах приоритета (с учетом опыта США), установление обязанности перевозчика выявить добровольцев прежде, чем отказать в посадке (с учетом опыта ЕС), установление размеров компенсаций с учетом принципов справедливости и пропорциональности (привязка к минимальному размеру оплаты труда и пр.), учет сезонности и территориальной протяженности при установлении размеров компенсаций, запрет овербукинга на рейсах с частотностью менее одного раза в день, установление лиц, которым в посадке не может быть отказано ни при каких условиях, а также гармонизация законодательства о перевозках на уровне Евразийского экономического союза.
Прошедшая конференция показала, что проблемы обеспечения безопасности на воздушном транспорте, а также соблюдения прав авиационного персонала и пассажиров входят в число наиболее актуальных.
Проблема отечественного воздушного законодательства в целом состоит в неоднозначности формулировок многих пунктов. Говоря простым языком - закон что дышло, куда повернул, туда и вышло. Чтобы не допустить возможности поворотов - в этом одна из основных задач конференции по воздушному праву.
Петр Крапошин, газета «Транспорт России».
