Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд Постановлением от 3 ноября 2020 г. по делу № А05-2324/2019 оставил без удовлетворения апелляционную жалобу ООО «Технопарк» на решение АС Архангельской области от 16 января 2020 г. по резонансному спору о строительстве объекта захоронения твердых коммунальных отходов «ЭкоТехноПарк “Шиес”».
Наряду с основными доводами о неправомерном возведении объектов капитального строительства на лесных участках без соответствующего разрешения апелляционная инстанция сослалась на нарушение обществом специальных требований к созданию объектов размещения отходов.
Так, в п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что выбору места для строительства объекта размещения отходов должно предшествовать проведение геологических, гидрологических и иных исследований, иначе говоря – инженерных изысканий. Целью изысканий является установление обстоятельств, при которых строительство объекта размещения отходов не допускается.
Такие обстоятельства (запреты) определены в п. 5 ст. 12 Закона об отходах и в п. 2 ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В частности:
запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и водоохранных зон, а также на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
запрещается размещение отходов I–IV классов опасности на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и др.
Указанные ограничения направлены на защиту имеющих особую ценность природных территорий от негативного влияния объектов размещения отходов, которые помимо непосредственного воздействия на компоненты окружающей среды в результате вырубки зеленых насаждений, снятия плодородного слоя почвы и т.д., как правило, оказывают существенное влияние на состояние поверхностных и подземных водных объектов, в том числе вследствие инфильтрации дождевых и сточных вод.
Между тем суды при рассмотрении дела установили, что на территории, на которой планируется строительство объекта «ЭкоТехноПарк “Шиес”», находятся несколько водотоков; на глубинах 0,2–2,0 м вскрыты грунтовые воды; территория потенциально подвержена подтоплению, что свидетельствует о возможности распространения загрязняющих веществ за пределы планируемого мусорного полигона. Эти обстоятельства были правильно истолкованы судами как препятствующие строительству объекта захоронения отходов.
Кроме того, апелляция обоснованно сослалась на ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», в которой предусмотрено, что проектная документация объектов размещения отходов подлежит государственной экологической экспертизе федерального уровня. Объект размещения отходов не может быть построен и не может эксплуатироваться без получения положительного заключения государственной экологической экспертизы1.
Но еще до проведения экспертизы планируемая хозяйственная деятельность подлежит оценке воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) в соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372. Процедура ОВОС является публичной и, как правило, включает проведение общественных слушаний, что обеспечивает учет мнения населения соответствующей территории и общественных (природоохранных) организаций. При этом название объекта «ЭкоТехноПарк “Шиес”» не должно вводить в заблуждение граждан и уполномоченные органы, поскольку назначением объекта является захоронение неутилизируемых фракций твердых коммунальных отходов (далее – ТКО). Однако, как объект ни назови, а проводить ОВОС и государственную экологическую экспертизу все равно придется.
В данном случае ООО «Технопарк» пренебрегло указанными требованиями и приступило к строительству «вспомогательных объектов» объекта размещения отходов до проведения ОВОС и государственной экологической экспертизы, что само по себе является достаточным основанием для признания действий общества незаконными.
Необходимо отметить, что проблема обращения с ТКО на протяжении многих лет является «токсичной» не только для граждан (что объясняет колоссальный общественный резонанс «шиесского дела»), но и для органов государственной власти и местного самоуправления.
Как следует из Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году», в 2018 г. с территории городских поселений было вывезено 53,9 млн т ТКО. По данным Российского экологического оператора (РЭО), ежегодно в стране образуется 65 млн т ТКО. Эти показатели сами по себе не являются проблемой – в пересчете на душу населения объем образованных ТКО в России существенно ниже, чем в большинстве стран Европы и США. Проблемой является низкий уровень переработки (утилизации) ТКО.
По официальным данным2, 13% общего объема ТКО направляется на мусороперерабатывающие предприятия и обезвреживание (в том числе сжигание), остальная часть – на свалки и полигоны, которые уже занимают более 4 млн га площади страны (что сопоставимо с суммарной площадью Москвы и Санкт-Петербурга).
Как показывает опыт европейский стран, полностью избавиться от захоронения ТКО в краткосрочной перспективе невозможно. В ФРГ, которая считается лидером в вопросах утилизации бытовых отходов, на полигоны направляется всего 1% ТКО (к 2022 г. планируется, что весь мусор будет перерабатываться), однако для достижения таких показателей потребовалось более 30 лет последовательной работы по выстраиванию национальной системы обращения с отходами.
В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» российская система обращения с ТКО к 2030 г. должна обеспечивать100-процентную сортировку отходов, а объем ТКО, направляемых на полигоны, должен снизиться вдвое.
Однако даже в случае достижения указанных целей государство будет вынуждено выделять новые участки для размещения полигонов захоронения бытовых отходов – прежде всего на европейской территории России, поскольку более 75% ТКО образуется на территории пяти федеральных округов: Центрального, Приволжского, Южного, Северо-Западного и Северо-Кавказского. При этом предпочтение должно отдаваться участкам, имеющим развитую транспортную инфраструктуру и не пригодным для использования в иных целях.
Так, для размещения полигонов можно было бы использовать земельные участки, уже испытавшие негативное антропогенное воздействие, – например, территории, занятые объектами накопленного вреда окружающей среде, в том числе свалками, если при этом возможно обеспечить соблюдение экологических, санитарно-эпидемиологических и иных требований, связанных с размещением отходов3. Однако, на мой взгляд, проще и дешевле выделить для этих целей новые участки – как правило, лесные, поскольку на европейской территории страны остальные отданы под ведение сельского хозяйства, размещение населенных пунктов и промышленных объектов и не могут использоваться для строительства объектов захоронения отходов.
Учитывая привычные для России сжатые сроки достижения поставленных национальных целей, уполномоченные органы и инвесторы нередко вынуждены «закрывать глаза» на соблюдение (или несоблюдение) требований природоохранного законодательства – прежде всего в части проведения изысканий, обоснования выбора участка, проведения ОВОС и публичных слушаний, осуществления государственной экологической экспертизы. Последовательное соблюдение всех указанных требований отодвигает сроки начала строительства на год-два вперед, что влечет утрату конкурентных преимуществ и, возможно, бюджетного финансирования. В то же время попытки построить полигоны, «не привлекая внимания», наталкиваются на серьезное сопротивление экологических организаций и населения.
Вполне вероятно, что в такой ситуации может быть инициировано внесение в законодательство изменений, упрощающих процедуру строительства объектов, связанных с обращением с ТКО и отвечающих определенным критериям (например, посредством включения таких объектов в некий «приоритетный» список одной из федеральных целевых программ и национальных проектов). Подобный подход ранее применялся в отношении олимпийских объектов в г. Сочи и объектов, связанных с проведением Чемпионата мира по футболу, и позволил в кратчайшие сроки построить уникальные сооружения и инфраструктуру. Однако думается, что это вряд ли снизит протестную активность населения, обусловленную не самим фактом строительства полигонов, а тем, что на них планируется размещать отходы, привезенные из других регионов страны, но внесет дополнительную правовую определенность в отношения между инвесторами строительства и государством. Более того, придание таким проектам «приоритетного» статуса может существенно сократить сроки их согласования в уполномоченных органах без ущерба для качества проектной документации.
1 Этот вывод подтверждается единообразной судебной практикой, в том числе Верховного Суда РФ. См. определения от 25 апреля 2016 г. № 304-ЭС16-3089 по делу № А81-7055/2014, от 10 ноября 2014 г. № 304-КГ14-3087 по делу № А81-3367/2013 и от 28 мая 2015 г. № 304-КГ15-5486 по делу № А81-4559/2013.
2 Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году».
3 Более 50% объектов, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденный Приказом Минприроды России от 29 августа 2017 г. № 470, связаны с размещением ТКО.
Автор: Александр Милосердов, старший юрист судебно-арбитражной практики Адвокатского бюро ЕПАМ.
https://www.advgazeta.ru/mneniya/arbitrazhnyy-sud-na-strazhe-prirody/